| Was steht bei der Vertragsstaatenkonferenz der Konvention zur Biologischen Sicherheit in Curitiba auf dem Spiel?
Die Verhandlungen unter dem Cartagena Protokoll zur Biologischen Sicherheit zum Thema der Dokumentationsauflagen für Cargo-Lieferungen, die genetisch veränderte Ware enthalten könnten, kollabierten nach 5 Tagen intensiver und kontroverser Debatte bei der letzen Vertragsstaatenkonferenz im März 2005 in Montreal. Die beiden Länder Brasilien und Neu Seeland haben die Gespräche kolportiert. Hartnäckig lehnten sie jeglichen Kompromiss ab. An dieser Ausgangslage hat sich für Curitiba wenig geändert. Alle Hoffnungen konzentrieren sich auf die brasilianische Gastgeberregierung: wird sie sich jetzt gesitterter verhalten?
Die Zweite Vertragsstaatenkonferenz zum Cartagena Protokoll fand vom 30. Mai bis 3. Juni 2005 in Montreal statt. Es war angenommen worden, dass auf diesem Treffen endgültige Entscheidungen über die Einzelheiten gefällt würden, wie Schiffsladungen von Nahrungs- und Futtermittel, die gentechnisch veränderte Ware enthalten, zu kennzeichnen bzw. zu dokumentieren sind. Dieses Thema war das Hauptthema des Treffens in Montreal, und wird es auch wieder sein bei der dritten Vertragsstaatenkonferenz in Curitiba/Südbrasilien, 13. bis 17. März 2006.
Diese Warenlieferungen werden unter dem Biosicherheitsprotokoll bezeichnet als “LMO-FFP”, d.h. „lebende veränderte Organismen für Nahrung, Futter- und Weiterverarbeitungszwecke“. Wegen der Uneinsichtigkeit von Brasilien und Neu Seeland, beides Mitglieder des Protokoll, konnten bisher keine Entscheidungen gefällt werden.
Das Cartagena Protokoll ist Völkerrecht, unter dem der grenzüberschreitende Verkehr mit genetisch veränderten Organismen geregelt wird. Die Konvention trat am 11. September 2003 mit der 40. Ratifizierung eines Staates in Kraft.
Der Artikel 18.2 (a) des Protokoll beschäftigt sich mit den detaillierten Auflagen an die Dokumente, die Schiffslieferungen von LMO-FFP begleiten sollen. Die gleiche Thematik gehörte schon während der Verhandlungen zum Zustandekommen des Cartagena Protokolls zu den am heftigsten umstrittenen. Erst als Allerletztes wurde dieser Artikel verabschiedet; das passierte auf der Sitzung in Montreal 2000, als dann auch das Protokoll verabschiedet wurde.
Damals sind die Verhandlungen fast an dem erbitterten Widerstand der großen Getreideexportländer USA, Kanada, Australien, Argentinien, Uruguay und Chile zu dieser Frage zusammengebrochen; diese Gruppe trat geschlossen als sog. „Miami Gruppe“ auf. Sie wollte die Nahrungs- und Futtermittel ganz aus dem Regelungsbereich des Protokolls ausgeschlossen wissen und nur die grenzüberschreitende Verbringung von Saatgut zur Freisetzung behandelt wissen. Bis heute sind die Länder noch nicht Mitglied des Protokolls.
Als Kompromiss ging gerade noch, dass die anderen Länder gezwungenermaßen akzeptierten, dass die Begleitdokumente ausweisen müssen, dass die Schiffsladung „LMOs enthalten könnte“, und dass diese nicht zur beabsichtigten Freisetzung in die Umwelt gedacht seien. Wäre das nicht geschehen, wäre das ganze Vertragswerk geplatzt.
Die 2. Vertragsstaatenkonferenz sollte eine Entscheidung über die Bestimmungen im Einzelnen treffen. Der Artikel 18.2(a) limitiert nämlich auch das Mandat für Umsetzungsschritte auf nur 2 Jahre nach Inkrafttreten des Protokolls. Der Zeitpunkt, September 2005, ist verstrichen. Die MOP 2 wäre theoretisch die letzte Gelegenheit gewesen, um zu einer Entscheidung zu kommen. Schon die eingesetzte technische Expertengruppe, die im März 2005 zu dem Thema zum ersten Mal tagte, kam zu keinen Schluss. Der Entwurf für eine mögliche Entscheidung auf der 2. Vertragsstaatenkonferenz, den die Expertengruppe vorgelegt hatte, war selbst schon ein kontroverser überarbeiteter Text des Vorsitzenden, zu dem es keinen Konsens noch nicht einmal in der Expertengruppe gab.
Weil keine Entscheidung bei der 2. Vertragsstaatenkonferenz getroffen werden konnte, steht die Frage an, ob jetzt das Mandat für Entscheidungen zur Umsetzung von Artikel 18.2(a) erloschen sei. Brasilien, das Gastgeberland der 3. Vertragsstaatenkonferenz, hat deutlich gemacht, dass es gewillt ist, die Diskussion in Curitiba fortzuführen. Andere Länder machten ähnliche Anmerkungen. So werden also zu diesem Thema die Verhandlungen weitergehen.
Der Delegierte von Äthiopien hatte in seiner Schlusserklärung in Montreal die Delegierten aller Entwicklungsländer dazu aufgerufen, in der Zwischenzeit durch ihre nationalen Gesetze klare Anforderungen an die begleitenden Schiffdokumente zu definieren. Sie sollten nicht erst auf die Entscheidung auf internationaler Ebene warten.
Die Mehrzahl der Mitgliedsländer wollte von der Vertragsstaatenkonferenz, dass sie entscheidet, dass die begleitenden Schiffsdokumente deutlich zum Ausdruck bringen, dass gentechnisch veränderten Organismen in der Lieferung enthalten sind und dass weitere Details über deren Identität mitgeliefert werden müssen. Mit einer solchen Dokumentierungsauflage lägen die Lasten der Bewertung von LMO-FFP bei den Exportländern. Die Importländer wären umfänglich informiert, was wichtig ist, weil viele von ihnen Entwicklungsländer sind, die die notwendigen Ressourcen, regulativen Instrumente und Kapazitäten zur Inspektion nicht haben.
Brasilien und Neu Seeland bestanden darauf, dass die Auszeichnung nicht über “könnte GVO enthalten“ hinausgeht. Sie waren nicht bereit irgendwelche Kompromisse zu machen. Diese Position bedeutet, dass Schiffsladungen von offener Ware, z.B. Getreide oder Ölsaaten, die LMOs enthalten, nicht getrennt gehalten werden müssen von LMO-freier Ware. Das Exportland müsste auch keine Proben ziehen, bevor das Schiff seinen Hafen verlässt.
Cargo-Lieferungen von Handelsgetreide können viel enthalten: eine Mischung von gentechnikfreier Ware, von zugelassenen LMO oder gar von nicht zugelassenen LMO. Dabei kann es sich um Sorten handeln, für die im Importland niemals eine Zulassung beantragt wurde, oder deren Zulassung abgelehnt wurde, oder die über einen Schwellenwert hinaus durch LMOs belastet sind, die noch nicht einmal im Exportland zugelassen sind. Der Vorsitzende der Afrikanischen Gruppe der Delegierten sagte dazu: „Globale genetische Verschmutzung wird unbemerkt und unbehindert davon kommen“.
Der jüngste Vorfall bestätigt den Verdacht. Die EU fand in ihren Maislieferungen aus den USA Segmente der in der EU nicht zugelassenen Maissorte Bt !0. Dieser Mais wurde unbeabsichtigt in den USA angebaut und kommerziell exportiert. Es lag eine versehentliche Verwechselung vor mit dem ganz ähnlichen Mais Bt 11, der in europa zugelassen ist. Die EU verfügte Notmaßnahmen, um den weiteren Zugang von Produkten dieser Sorte nach Europa zu verhindern. Sie verlangte eine Bestätigung, die mit den Lieferungen einhergehen muss, wonach die importierten Maisgluten und Bierhefe keine Segmente von Bt 10 enthalten. Für die Exporteure in den USA bedeutete dies, dass sie vor Auslaufen des Schiffes Proben ziehen und diese analysieren müssen. Das ist ein kostenaufwendiges Verfahren, und es kann das Auslaufen des Schiffes um einige Tage verzögern.
Weil die Vertragsstaaten einen Vertrag zu dieser wichtigen Problematik wollten, waren auch die meisten bereit Kompromisse zu schließen. Für manche Fälle wären sie auch bereit gewesen, die „könnte enthalten“-Formel zu akzeptieren. Allerdings hätten dann noch weitere Einzelheiten mitgeliefert werden müssen, wie z.B. die Identitätsnummern aller in der Ladung enthaltenen LMOs.
Neu Seeland war aber unerbitterlich. Jede Erwähnung möglicher Schadschwellen von unbeabsichtigten und technisch unvermeidbaren Rückständen an LMOs sollte aus dem Textentwurf gelöscht werden. Dabei fand sich die einzige Erwähnung von „Schadschwellen“ im Text nur als Feststellung, dass nationale Gesetze solche Schadschwellen installiert haben könnten.
Die EU-Delegation geht jetzt nach Curitiba mit dem klaren Mandat, dass Schadschwellen wenigstens erwähnt werden sollten im Text, selbst wenn die Höhe nicht Teil des Abschlussdokuments würde.
Neu Seeland war nicht in der Lage stichhaltige Begründungen für seine Ablehnung jeglicher Schadschwellenerwähnung zu liefern. Es bestand immer wieder darauf, dass der Auslösemechanismus für die Verpflichtung zur Dokumentierung nicht die unbeabsichtigten und unvermeidbaren Rückstände von GVOs sein sollte. Allein beabsichtigte und tatsächliche Inhalte sollten ausgewiesen werden müssen. Wegen der fehlenden Begründung verdächtigten einige Delegierte Neu Seeland, dass das nur eine taktische Verhandlungsblockade war.
Viele Delegierte waren über die Haltung von Neu Seeland erstaunt, denn Neu Seeland exportiert überhaupt keine GVOs. Die freihändlerische Haltung von Neu Seeland ist eher eine ideologische Schranke. Die Haltung nimmt keine Rücksicht auf die Umwelt, Gesundheit und die Entwicklungsbelange. Man fragte sich, in wessen Interesse agiert Neu Seeland hier eigentlich? Die Positionen sind wohl bekannt von der Miami Gruppe, die aber nicht am Verhandlungstisch saß, weil sie nicht Mitglied sind.
Es war einmal, dass Brasilien Mitglied der “Gruppe der Gleichgesinnten“ unter den Entwicklungsländern war. Das war während der Aushandlung des Cartagena Protokolls. so erinnert sich der äthiopische Delegierte in einem Anflug von Nostalgie. Allerdings hat die heimische Entwicklung in Brasilien dazu geführt, dass die brasilianische Regierung sich klar von dieser Gruppe entfernt hat. Der Scheidungsgrund war wohl vor allem die Zulassung von gentechnisch veränderten Sojasorten in Brasilien und deren inzwischen großflächige kommerzielle Nutzung.
Die „Gruppe der gleichgesinnten Entwicklungsländer“ hat sich immer dafür eingesetzt, dass die Umwelt- und Gesundheitsinteressen der armen Länder und die sozio-ökonomischen Folgen der Technik hinreichend Berücksichtigung finden. Sie kämpfte hart gegen den Druck, den die Industrie, die Hauptexporteure und Anwender der Agro-Gentechnik ausgeübt hatten.
Die Beobachter der Nichtregierungsorganisationen waren über das Verhalten von Brasilien und Neu Seeland entsetzt. Außerhalb des Tagungsraums der entsprechenden Arbeitsgruppe platzierten sie sich mit einem Banner, auf dem stand: „Schäme Dich, Neu Seeland! schäme Dich, Brasilien!“ Damit brachten sie zum Ausdruck, was auch viele Delegierte fühlten. Ein Vertreter der brasilianischen NGO sagte in einem Schlussstatement: „Die Delegation der brasilianischen Regierung vertritt hier nicht die wahren Interessen der brasilianischen Bevölkerung.“
In Bezug auf die art der Begleitdokumentation für LMO-Ausweisung in Schiffsladungen ging Brasilien sogar noch über Neu Seeland hinaus. Jede Erwähnung eines eigenständigen Dokuments, das als Anlage zu der Rechnung dazu muss, oder eine Dokumentierung entsprechend der nationalen Gesetzgebung des Importlandes, wurde auf Antrag von Brasilien in Klammern gesetzt. Die einzige Option, die übrig bleibt, um die Information zur LMO-Anwesenheit in der Ladung zu übermitteln, dies mit auf der Rechnung auszuweisen.
Der Paragraph, der sich auf die art der Dokumentierung bezieht, war eigentlich schon in der Facharbeitsgruppe vorher verabschiedet worden. Das drückte die Meinung der Mehrheit der Länder deutlich aus. Sie wollten klar ein von der Rechnung getrenntes Begleitdokument zur Ausweisung von LMO. Mit getrennten Begleitdokumenten kann die für die biologische Sicherheit zuständige Behörde des Importlandes einfacher Zugang zu den Informationen erlangen und hat eine bessere Übersicht über die Dokumente.
Um die Verhandlungsblockade zu lösen, machten die asiatischen und pazifischen Länder einen Kompromissvorschlag. Sie verwiesen auf einen früheren Textentwurf. Danach wären die Exporteure gezwungen, wenigstens darüber klare Angaben zu machen, ob die in der Fracht vorhandenen LMO alle in dem Importland zugelassen sind, und eine Liste aller LMO zu erstellen, die die Mischung ausmachen.
Weil Entscheidungen bei der Vertragsstaatenkonferenz gewöhnlich im Konsens gefasst werden, haben Brasilien und Neu Seeland die Verhandlungen erfolgreich entgleisen lassen können. Kein Entschluss wurde auf der 2. Vertragsstaatenkonferenz zum Artikel 18.2(a) gefällt.
Die 2. Vertragsstaatenkonferenz fällte aber andere Entscheidungen: z.B. zu der Arbeitsweise, zu der Notifizierung und zu den Aktivitäten des Biosafety Clearing House, eine zentrale Informationsstelle für LMO; ferner: zu gewissen wissenschaftlichen und technischen Themen, zu den Dokumentationspflichten bei „LMO in geschlossenen Systemen“ und bei „LMO für die beabsichtigte Freisetzung“, zu Capacity Building Maßnahmen, zu Risikobewertung und –bewältigung und zu sozio-ökonomischen Erwägungen.
Der Bericht der technischen Arbeitsgruppe zu Haftungs- und Wiedergutmachungsfragen (Umsetzung des Artikels 27) wurde zur Kenntnis genommen. Das Mandat der Arbeitsgruppe wurde verlängert. Auf der ersten Vertragsstaatenkonferenz in Kuala Lumpur wurde 2004 ein Verfahren für diese Arbeitsgruppe festgelegt. Danach geht die Arbeit dieser Gruppe weiter; sie ist auf 3 Jahre und 5 Sitzungen begrenzt. Danach soll die Vertragsstaatenkonferenz einen Entscheidungsbildungsprozess einleiten, der im Jahre 2008 beendet sein muss.
Auf der Arbeitsgruppensitzung in Montreal waren die Elemente, die zu einem internationalen Haftungsregime gehören, erörtert worden. Neu Seeland hatte dafür plädiert, ganz auf eine Haftungsrecht zu verzichten. Das hatte zur allgemeinen Belustigung geführt, denn es hätte die weitere Arbeit der Arbeitsgruppe überflüssig gemacht. Alle empfanden, dass dieser Vorschlag Neu Seelands wirklich daneben liegt, denn allen anderen Ländern liegt viel an dem Zustandekommen eines Haftungsregimes.
Die Haftungsfrage steht auch in Curitiba wieder an, obwohl noch nicht zur Endentscheidung; aber es wird ein erster Textentwurf diskutiert. Die Arbeitsgruppe hat fleißig gearbeitet, und Länder haben ihre Meinungen zu einem möglichen Vertragsentwurf schriftlich eingebracht.
Berlin/Penang, 2006-02-28 |
