Biotech Trade Watch

Das internationale Regime des Handels mit Nahrungs-, Futtermitteln und verarbeiteten Agrarprodukten bestimmt die Diskussion, wie Gentechnik reguliert werden sollte. Über den Agrarhandel breitet sich die Gentechnik in der Landwirtschaft und Ernährung weltweit aus. Die Nationalstaaten sind in der Defensive.

4.1. Die Bedeutung des internationalen Handelsrechts für die Entwicklungsländer bei der Gentechnik.

Das Handelsrecht prägt die Gentechnikgesetze. Eigentlich ist GVO-Politik eine nationale Angelegenheit. Jeder Staat hat das Recht und die souveräne Pflicht seine Bürger und Umwelt vor Gefahren an Gesundheit und Leben zu schützen. Kein Land hat bisher einen internationalen Vertrag abgeschlossen, der es zur Einführung bzw. Zulassung von GVO verpflichtet. Trotzdem ist Gentechnikpolitik primär eine Angelegenheit internationaler Beziehungen.

Viele Länder dieser Welt, auch und besonders Entwicklungsländer, sind der GVO-Technologie gegenüber abwartend und skeptisch eingestellt. Dennoch verabschiedet ein Entwicklungsland nach dem anderen Gentechnikgesetze, die dieser Technologie und ihren Produkten den Zugang zu ihrem Land ermöglicht. Der internationale Druck auf zögerliche Länder, GVO in der Landwirtschaft und Ernährung zuzulassen, ist erheblich. Er wird auch von genügend Kräften im Inland mitgetragen, denen der externe Druck nur willkommen ist. Alle Länder agieren außerdem unter der massiven Angst, womöglich eine Entwicklung zu verschlafen, der die Zukunft in Landwirtschaft und Ernährung gehören könnte, und womöglich über den Wettbewerb die eigene Landwirtschaft zu verspielen.

GVO-Technologie ist eine globale Technologie. Ihre Forschungs-, Entwicklungs- und Zulassungskosten sind so aufwendig, dass die Firmen, die GVO-Produkte auf den Markt bringen, mit aller Macht ihre globale Vermarktung suchen. Die Fixkosten sind sehr hoch; Gewinne können nur durch eine möglichst große Ausbreitung gemacht werden. Die 5 Hauptfirmen, die 80 % der GVO-Produkte in ihrer Hand haben, sind alle große multinational operierende Agrarchemiekonzerne. Für sie ist jede nationale Abweichung eine Beschränkung ihres Geschäfts.ⁱ Im Rahmen der Globalisierung, die eindeutig unter dem Diktat der Liberalisierung steht, ist jede weitergehende Einmischung eines Staates in die Wirtschaft ein ordnungswidriges Vergehen. Zu den Grundprinzipien der Marktwirtschaft gehört auch die Freiheit der Wissenschaft und der Schutz des geistigen Eigentums. Erfindungen werden ebenfalls als Ware verstanden, die weltweit vermarktbar sein sollen. Das setzt voraus, dass kein Land dem Erfindergeist ungebührend Grenzen setzt und jedes Land anerkennt, dass Erfindungen als patentgeschützte Ware durch Lizenzgebühren einen Preis erhalten.

GVO-Technologie und ihre Produkte sind wegen ihrer ordnungspolitischen Bedeutung und wegen ihres globalen Marketings eine Angelegenheit des internationalen Handelsrechts in besonderem Maße. Die Verträge der WTO, der 148 Länder angehörenⁱⁱ, verpflichten die Mitgliedsländer auf ein multilaterales Regelwerk. Sie müssen bei der Ausgestaltung ihrer eigenen Gesetze die WTO-Verträge des freien Verkehrs mit Güter, Dienstleistungen und geistigen Eigentumsrechten (z.B. Patente) einhalten. Wenn nationale Gesetze oder das Verhalten einer Regierung von diesen Regeln abweichen, werden Handelskonflikte heraufbeschworen. Das Schiedsgerichtsverfahren der WTO ist vielleicht das letzte Mittel, um Regierungen auf Linie zu bringen. Es wird i.d.R. erst eingeschaltet, nachdem alle politischen Drohungen nicht fruchten, denn das Verfahren ist teuer. Vorher wird viel politischer Druck auf angebliche Abweichlerstaaten ausgeübt, ihre Gesetze und Verhalten in Einklang mit den Handelsverpflichtungen zu bringen. Das WTO-Panel und die Sanktionsgewalt, die hinter den Panel-Beschlüssen steht, nämlich massive Handelssanktionen, macht die WTO zu der stärksten internationalen Organisation.

In den internationalen Beziehungen ist es praktisch an der Tagesordnung, dass Staaten aus Angst vor politischen und ökonomischen Nachteilen vor dem Hintergrund einer mächtigen Drohkulisse auf den Ausbau ihrer Umweltbestimmung verzichten (sog. ?Chill-Effekt?ⁱⁱⁱ). So ließ im September 2001 Sri Lanka den Gesetzesentwurf zum Verbot von GVO bei Lebensmitteln fallen, weil die USA 190 Mio. $ Kompensationsforderungen androhten. Thailands Regierung kündigte im August 2004 an, es würde sein Freisetzungsverbot aus dem Jahr 2001 aufheben, um keine wettbewerbspolitischen Nachteile zu erleiden. Bolivien musste ein GVO-Moratorium auf Druck von Argentinien im Dezember 2001 aufheben. Die kroatische Regierung wurde von den USA mit der Drohung einer WTO-Klage massiv unter Druck gesetzt, als es 2001 ein Moratorium für GVO plante.^iv Pakistan gab im September 2002 seinen Widerstand gegen die Gentechnik auf und erlaubte den Import von GVO-Sorten, sofern die in ihrem Ursprungsland zugelassen waren, weil das Land unter heftigen Angriffen kam, denn durch Saatgutschmuggel seien GVOs schon lange im Lande.^v Ähnlich erging es auch Brasilien, nachdem die gentechnik-kritische Haltung des Landes unglaubwürdig wurde, weil die Regierung so ineffektiv war den Schmuggel von GVO-Soja über die Grenze von Argentinien zu verhindern.

4.2. Die Bedeutung des internationalen Handel für die Gentechnik

Im internationalen Handlesregime geben die großen Exporteure den Ton an. Es ist kein Zufall, dass die Länder, die am meisten GVO-Pflanzen anbauen, auch diejenigen sind, die gegenwärtig die Hauptexporteure dieser Pflanzen und ihrer Produkte sind, und dass die Agro-Gentechnik ausgerechnet bei diesen wichtigsten Weltagrarhandelsprodukten ihren Ausgangspunkt genommen haben. Weizen, Reis, Mais und Soja machen 50 % der weltweiten Anbaufläche aus; mit Gerste, Sorghum, Raps und Baumwolle kommen 15 % dazu. Diese Kulturpflanzen beherrschen auch den landwirtschaftlichen Welthandel. 300 Mio. Tonnen ihrer Früchte werden jährlich global gehandelt. Selbst wenn im Durchschnitt nur 15 % der Produktion dieser Kulturpflanzen auf dem Weltmarkt erscheint, hat der Welthandel aber ?als Zünglein an der Waage? eine imminent strategische Bedeutung; er gleicht Nachfrage/Angebot eines jeden Landes aus. Dieses Getreide, diese Ölsaaten und Faserpflanzen haben die größten Wachstumschancen in der Zukunft, weil sie primär als Tierfutter verwertet werden. Die Nachfrageexpansion bei tierischen Produkten ist weltweit am stärksten, auch und gerade in den Entwicklungsländern. Gentechnik bei ihnen lohnt sich. Sie findet gleich einen internationalen Absatz.

Nur 6 Länder auf der Welt stellen 60 % bis 90 % der Weltagarexporte dieser wichtigsten international gehandelten Agrarprodukte: USA, Kanada, Brasilien, Australien, EU und China. Mit Ausnahme der EU haben alle diese Agrarexportriesen bei den Exportprodukten eine oder mehrere GVO-Sorten zugelassen. Eine kommerzielle Verwendung von transgenen Sorten gibt es bisher bei Soja, Raps, Baumwolle und Mais; bei Weizen und Reis steht die Welt kurz vor verschiedenen kommerziellen GVO-Einführungen. Die Schlüsselprodukte des internationalen Handels sind auch die Eingangsportale der GVO-Technologie in der Weltagrarwirtschaft.

Mit Sicherheit der wichtigste pro-Agrogentechnik Akteur sind die USA. Sie sind die Heimat von drei der fünf größten Gentechnikkonzerne, Monsanto und Pioneer Hi-Breed (jetzt Du Pont) und Dow Chemicals. 2003 waren 90 % aller GVO-Flächen auf der Welt unter Bebauung von Monsanto-Sorten. ^vi Das weltführende Herbizid, gegen das GVO-Pflanzen resistent gemacht wurden, ist Roundup Ready, ein Erzeugnis des Wirkstoffs Glyphosat, das von Monsanto hergestellt wird; 73 % der weltweiten Anwendung der Agro-Gentechnik ist Herbizidtoleranz. Die US-Gentechnikkonzerne sind die aggressivsten (und effektivsten) Lobbyisten für eine Handelspolitik in ihrem Sinn . Ihr Einfluss auf ihre Regierung ist erheblich. Der Anteil aller Betriebmittelkosten von den US-Maislandwirten, der an Monsanto geht, hat sich von 1996 von 7% auf 20 % (2003) erweitert.^vii

Warum das so ist, dafür gibt es sicherlich viele Gründe. Die großen Agrarexportländer sind auch wesentliche Heimatländer der großen Getreidehändler. Die tragen das Ihre zu einer liberalen Politik gegenüber neuen Technologien und dem Welthandel bei. Diese Länder (bis auf China und teilweise die EU) haben sehr kommerziell orientierte Landwirtschaftsstrukturen, die sich sehr exportabhängig gemacht haben. Die ersten GVO-Erfindungen waren ganz auf die Bedürfnisse dieser durchrationalisierten Landwirtschaft der gemäßigten Klimaten zugeschnitten. Angeblich weisen auch Landwirte, die unter Weltmarktbedingungen produzieren müssen, eine größere Bereitschaft zur Innovation auf. Eine gängige Erklärung dazu lautet, dass diese Landwirte weltweit konkurrieren müssen. Deshalb wären sie geprägt von dem Drang beständig ihre Kosten zu senken. Dagegen würden sich Erzeuger, die vom Staat durch Subventionen und Zölle geschützt sind, sich auf dem Protektionismus ausruhen. Bauern unter dem Schutz von hohen Importzöllen sähen Produktivitätssteigerungen mit Hilfe von GVO lediglich als Quelle von weiteren Überschüssen, die als unnütz betrachtet werden. Diese Art der Landwirte sei allein auf den Binnenmarkt orientiert und müssten keine Importkonkurrenz fürchten; also könnten sie auf technischen Fortschritt verzichten.^viii Wenn dem so wäre, fragt sich, warum der Widerstand auch unter den angeblichen Gewinnern der Gentechnik, den nordamerikanischen Bauern, wächst.

Zum Verständnis der Bedeutung des Welthandels für die GVO-Politik kommt noch hinzu, dass es zwar nur wenig Exportländer für diese gentechnisch modifizierten Weltagrarhandelsprodukte gibt, aber viele Importländer: Bei Weizen stehen 7 Exportländern über 100 Importländern gegenüber, bei Mais 5 Exportländern 60 Importländer, bei Reis 6 Exportländern 90 Importländer und bei Sojabohnen 5 Exportländern 50 Importländer.^ix Die meisten Importländer sind Entwicklungsländer. Die großen Exporteure sind fast alle Industrieländer. Die meisten von ihnen ex- wie auch importieren viele Agrarprodukte. Mit dem internationalen Agrarhandel werden also GVO-modifizierte Lebensmittel von den wenigen Exportländern sehr weit in der Welt verstreut.

Alle GVO-anwendenden Exportländer weisen nicht aus, ob die Ware GVO-Bestandteile enthält oder GVO-frei ist. Sie können es z.T. nicht oder nicht mehr, aber sie wollen es auch nicht. Sie haben alle lasche Gentechnikgesetze, die keine Wahlfreiheit der Verbraucher und Bauern vorsieht, keine Kennzeichnungs- und Rückverfolgbarkeitsverpflichtungen, wie etwa die EU. Die Importländer haben also bisher kaum eine Möglichkeit zu wählen, ob sie gentechnikfreie Ware haben wollen oder Ware, die vielleicht Gentechnik enthalten könnte. Nur in wenigen Fällen gibt es noch Nischenmärkte bei diesen Welthandelsprodukten von garantiert gentechnisch-freier Ware. Ein wenig richtet sich das nach der regionalen Herkunft, ein wenig nach zertifizierten Einzelanbietern.

Nicht einmal die Auskunft, um welche Art des transgenen Ereignisses es sich in einer Lieferung handeln könnte, können die Exporteure geben. Weder wird beim Anbau und in der Vermarktungskette getrennt, noch werden Proben der Schiffsladung gezogen.

Wahlmöglichkeiten haben die Importländer nur bezüglich ihres eigenen Anbaus, denn das Saatgut wird (angeblich) rein geliefert. Für GVO-Sorten als Saatgut lassen sich die Gentechnikkonzerne die Extraeinnahmen aus den Patentgebühren nicht entgehen; hier findet klar eine Ausweisung statt, denn GVO-Saatgut kostet natürlich mehr als herkömmliches Z-Saatgut.

Die internationalen Getreidehändler bestreiten, dass die Exporteure überhaupt gentechnischfreie Ware liefern können. ?Unvermeidbare Rückstände an GVO tauchen bei allen grenzüberschreitenden Schiffsladungen aller Waren auf, die von einem Land kommen, das GVO in der kommerziellen Anbau hat Adven.?^{x xi} Die IGTC (Getreidehändlerlobby) geht sogar soweit zu sagen: Selbst Schiffsladungen, die als ?nicht-GVO-Ware? deklariert sind und aus Ländern stammen, die keine GVO (bei dem Produkt) anwenden, können mit einer ?unvermeidbaren Anwesenheit von GVO? belastet sein. Das kommt wegen möglicher GVO-Rückstände im globalen Transport- und Abwicklungssystem.^xii Diese Aussage läuft ganz darauf hinaus: ?Es ist die Erwartung der Gentech-Industrie, dass eines Tages der Markt von GVO-Rückständen so überflutet sein wird, dass kein Land mehr etwas dagegen tun kann, ausser aufzugeben?. ^xiii

Selbst wenn also die Gentechnikpolitik zunächst eine nationale Frage sein sollte, ist sie es doch nicht. Die handelsbezogenen Aspekte sind notwendig auch für die nationale GVO-Regulierungsdebatte mit entscheidend. Gerade jetzt, wo wir noch am Anfang einer weltweiten Ausbreitung dieser Technik stehen, kommt es darauf an zu kontrollieren, was von draußen rein kommt.

Die Beeinflussung durch unterschiedliche Politiken kann in beide Richtungen gehen: Weil andere Länder und Importeure GVO bei bestimmten Produkten ablehnen, darum wird sie auch bei den Exporteuren nicht eingeführt aus der Angst heraus, die Exportmärkte zu verlieren. Oder anders herum: Die Exportländer und Exporteure machen einen solchen Druck auf die Importländer, bis die ihre gentechnikkritische Haltung aufgeben.

GVO werden durchgesetzt mit Hilfe der Dominanz und des Übergriffs des Handelsrechts auf das Umwelt- bzw. Lebensmittelrecht und mit Hilfe internationaler politischer Erpressungen. Wegen der Importabhängigkeit der Welt von einigen wenigen Exportländern, die recht unbesorgt mit GVO umgehen, gibt es die schleichende globale Verbreitung mittels Handelsströmen und anderen grenzüberschreitenden Transfers (z.B. Nahrungsmittelhilfe, Versuchsfelder). Die unbekümmerten Exportländer haben es darauf abgesehen, dass auch alle anderen Länder auf der Welt ihre Unbesorgtheit gegenüber GVO übernehmen. Die anderen Länder müssen folgen, weil ihre Abhängigkeit so groß ist. Darum stehen und fallen die nationalen Entscheidungen auch mit den internationalen politischen, rechtlichen und ökonomischen Rahmenbedingungen.

4.3. Was ist in den internationalen Lieferungen?

Die Exporteure bestreiten, dass es noch Reinheit geben kann. Deshalb macht ihrer Meinung nach die Dokumentierung von GVO-Präsenz im internationalem Cargo auch keinen Sinn. Die Herauforderung an das internationale Handelsregime besteht nicht so sehr bezüglich der Grundsatzfrage: GVO ja oder nein. Realpolitisch brisanter ist die Frage der Umsetzung des Biosicherheitsprotokolls zu diesem Sachverhalt. Nach Artikel 18/2 der Konvention zur Biologischen Sicherheit (BSP, das sog. Cartagena Protokoll) müssen von den Exporteuren bestimmte Informationen an die Importeure geliefert werden, wenn es sich um die ?absichtliche grenzüberschreitende Verbringung von GVO Lebensmittel, Futtermittel oder zur Verarbeitung vorgesehene Produkte? handelt. ^xiv Zu der nötigen Auskunftspflicht gehören : 1.) Der Hinweis, dass die Lieferung ?GVO enthalten könnte?. 2.) Die Angabe der Kontaktstelle für weitere Informationen. 3.) Genaue Angaben zu der Identität und der eindeutigen Identifizierung der enthaltenen GVO-Ereignisse.

Selbst wenn erst 110 Länder das Cartagena Protokoll zur Biosicherheit ratifiziert haben, fällt doch schon ein erheblicher Anteil des Weltagrarimports bei den wichtigsten GVO-Produkten unter die Regelung dieses Abkommens: bei Mais sind es 64%, bei Soja 53 %, bei Weizen 64 % und bei Reis 53 %.^xv

Die Importländer haben das Recht zu erfahren, ob und welche transgenen Konstrukte sich in einer Lieferung des internationalen Handels befinden. Dieses Recht haben sie schon allein deswegen um sicherzustellen, dass nicht transgene Ereignisse importiert werden, die in dem Importland keine Zulassung haben. Selbst ein Land mit einer eigentlich gentechnikfreundlichen Haltung wird bei der Einschätzung individueller Fälle vielleicht zu anderen Ergebnissen kommen als andere Länder, die der Gentechnik gegenüber auch aufgeschlossen sind. Ist eine bestimmte Technik aber für die einheimischen Märkte nicht zugelassen, muss das automatisch auch für die Importe gelten. Die bisherige Praxis im internationalen Agrarhandel der absoluten Nichttrennung und des nicht-Testens der Ware wird schon durch das einfache Informationsrecht von Staaten in Frage gestellt.

Die USA und andere große Exportstaaten haben sich von den Anfängen der Gentechnik an auf eine unkontrollierte Ausbreitung der transgenen Sorten bei ihren Exportkulturen eingelassen. Die Verhältnisse bei ihnen macht es jetzt fast unmöglich, eine Trennung, Wahlfreiheit der Konsumenten und Kennzeichnung einzuführen, falls das vom Ausland für den internationalen Handel gefordert würde. Die Vermischung von Herkünften (Sorte, Hof, Region) und die Zusammenfassung zu größeren Partien ist total. Verunreinigungen treten auf jeder Stufe der Handhabung der Ware auf: vom Saatgut, beim Anbau, über die Ernte, Erfassung, Qualitätseinstufung, bis hin zum Transport, Verladung, Entladung. Außerdem geben GVOs ihre transgenen Sequenzen an die Maschinen, Behälter und das Verpackungsmaterial ab, die mit der Frucht in Verbindung kommen. Um eine GVO-Freiheit zu gewährleisten, muss die gesamte Vermarktungskette getrennt organisiert werden: die Erntemaschinen, die Anhänger des Transports vom Hof zum Lagerhaus, die örtlichen Lagersilos, die Verladestationen des örtlichen Erfassungssystems, die nationalen Transportcontainer, die Lagereinrichtungen am Hafen, die Schiffsladungen, die Löscheinrichtungen, usw.

Die Hauptkosten dieses Trennens sind die Verluste an Skalenerträge, die durch die Handhabung großer homogener Partien anfielen, und der Verlust an Flexibilität bei kurzfristigen, auch spekulativen Güterbewegungen . Das ist die Quelle, aus der sich ein großer Teil der Gewinne der multinationalen Getreidehändler speist. Die Auskunftspflicht über die Sorteninhalte würde diese Logistik stark gefährden, weil es sich plötzlich nicht mehr um eine homogene Ware handelt.

Bisher spielten Sortenunterschiede allenfalls eine Rolle in Bezug auf Qualitätsunterschiede bei der Ware, die am Endprodukt messbar sind und recht undifferenziert eingestuft sind. Es handelte sich um Produktstandards, wie z.B. Durum-Weizen mit einem höheren Proteinanteil als der herkömmliche. Mit der Auskunftspflicht bezüglich GVO-Eigenschaften aber kommt ein Standard ins Spiel, der eine Mischung von produkt- wie auch prozessbezogen ist. Prozessstandards sind solche, die beschreiben, wie ein Produkt hergestellt wurde, aber dem Produkt nicht unbedingt anzumerken ist. Die Nachweisbarkeit z.B. über das Vorhandensein einer Bt-Technologie im Weizen ist sehr viel schwieriger vorzunehmen als z.B. die Feststellung des Kleberanteils. Eine Abstufung verschiedener Bt-Sorten ist mit den bekannten Testverfahren noch sehr viel schwieriger. Völlig unmöglich ist die Auffindung von Transgenen, deren Eigenschaften unbekannt sind, etwa weil sie Versuchsfeldern entsprangen und deshalb weder im Herkunftsland eine Zulassung haben, noch dort oder anderswo registriert sind. Bei GV-Nachweisen muss man schon genau wissen, wonach man sucht, sonst ist Testen unsinnig. Prozessstandards werden von den Handelsregeln (TBT-Vertrag der WTO) als ?technische Handelshemmnisse? betrachtet, weil sie am Produkt kaum nachweisbar sind und kaum zurückverfolgt werden können.

Theoretisch könnte eine Wahlfreiheit für oder gegen Gentechnik insgesamt oder einzelne transgene Ereignisse bei Lieferungen auch im internationalen Handel eingeführt werden. Nur wäre sie teuer und würde viele Änderungen technischer, organisatorischer und juristischer Art in der Abwicklung in der Vermarktungskette voraussetzen. Natürlich empfinden die internationalen Getreidehändler und Gentechnikkonzerne ein solches Ansinnen als Zumutungen und wehren sich.

4.4. GVO Nahrungsmittelhilfe

Die Vergabe von Nahrungsmittelhilfe kann ein trojanisches Pferd sein. GVO werden Entwicklungsländern in der Notsituation untergeschoben. Das Welternährungsprogramm (WFP) ist der weltgrößte Geber von Nahrungsmittelhilfe, fast alles als reine Warenhilfe. Die USA sind mit Abstand größter Geber für das WFP. Aus Kanada und USA, den Haupt-GVO-Ländern, stammt 2/3 der Warenschenkung für die Nahrungsmittelhilfe. Da 3/4 des US-Soja gentechnisch verändert ist, und 1/3 des Mais, ist die Wahrscheinlichkeit mindestens entsprechend, dass GVO in den Lieferungen des WFP zu erheblichen Teilen enthalten sind.^xvi Ein Trennung oder Kennzeichnung fand bis dato nicht statt.

GVO wurden entdeckt in Hilfslieferungen von Mais, Sojaöl, Maismehl, Bohnen und Mais-Soja-Milch nach Bolivien, Nikaragua, Guatemala, Indien. Proben von Nahrungsmittelhilfe für Afrika südlich der Sahara im Jahre 2002 fanden GVO-Bestandteile in 33% bis 84 % der Fälle.^xvii Der Fall kochte politisch hoch im August 2002 und führte dazu, dass Sambia keine Nahrungsmittelhilfe ohne Garantie der GVO-Freiheit mehr akzeptierte. Mozambique, Malawi und Simbabwe gaben sich nach Verhandlungen mit dem Mahlen des Maises direkt an der Grenze zufrieden.

Die Weltgesundheitsorganisation WHO sah sich genötigt, sofort in die Presche zu springen und zu behaupten, dass die Nahrung für den menschlichen Verzehr absolut sicher sei. Ähnliche Erklärungen gaben auch die FAO, das WFP, die EU-Kommission und das USAID ab.

Die US-Regierung und das WFP zeigten sich über die Debatte äußerst überrascht. Sie warfen Sambia vor, dass es völlig unverständlich sei, auf einmal die Lieferung von GVO-Mais als Nahrungsmittelhilfe zu hinterfragen, wo das Land doch schon 7 Jahre lang die gleiche Art von Nahrungsmitteln der USA über das WFP erhalten habe.

^xviii

Bei Maishilfe muss man davon ausgehen, dass immer ein Teil der Körner ihren Weg findet in den Anbau, wenn Mais lokal auch das Hauptnahrungsmittel ist. Arme Bauern werden immer einen Teil der Nahrung zurückhalten, um bei der nächsten Feldbestellung wenigsten etwas zur Aussaat zu haben. Unter Notbedingungen macht die Unterscheidung der Biosicherheitskonvention zwischen Nahrungsmitteln und Saatgut (für die Ausbringung in die Umwelt gedacht) wenig Sinn. Dieser Sachverhalt wurde auch für die Kontaminierung von traditionellen Maisbeständen in Mexiko mit US-GVO-Mais festgestellt. Um das einmalige ?Ursprungszentrum? und ?Zentrum der genetischen Vielfalt? für Mais vor Verfälschung zu retten, hat die Kommission für Umweltzusammenarbeit (CEC) der NAFTA nach eingehender Untersuchung des Falls die Empfehlung herausgegeben: 1.) Aller GVO-freie Mais sollte im zwischenstaatlichen Verkehr USA-Mexiko gekennzeichnet sein. 2.) Nicht gekennzeichneter Mais sollte nur grenzüberschreitend verbracht werden, wenn er gemahlen ist.^xix

Das WFP rechtfertigte seine undeklarierten GVO-Nahrungsmittelhilfe damit, dass sie kein bekanntes Gesundheitsrisiko darstellt und dass es auch (zu dem Zeitpunkt) keinen internationalen Vertrag gäbe, der die Kennzeichnung von GVO im internationalen Verkehr verlangen würde.^xx Grundsätzlich gelte, dass es sich an die Nahrungsmittelstandards des Geber- wie Nehmerlandes halten würde. Allerdings wird auch in den Erklärungen vom WFP immer wieder deutlich, dass es ihre Aufgabe sei, so viel Nahrungsmittelhilfe wie möglich zu geben, und dass in einer Notsituation wie die 2002 im südlichen Afrika die Nahrungsmittelhilfe knapp ist. Damit wird angedeutet, dass jeder kostspielige Extrawunsch, wie etwa das Mahlen der Körner, damit keine Aussaat erfolgen kann, zu einer Reduktion der Hilfeleistung führt.

Zwei Jahre später protestierten 60 Nichtregierungsorganisationen durch einen Beschwerdebrief gegen einen erneuten Fall. WFP hätte versucht afrikanischen Regierungen gegen deren Willen GVO-Nahrungsmittelhilfe unterzujubeln. Die NGO warfen dem WFP und USAID vor erheblichen Druck auf Sudan und Angola ausgeübt zu haben, GV-Nahrungsmittel nicht zu hinterfragen.^xxi Das WFP hätte Angola gedroht, die Nahrungsmittelhilfeleistungen erheblich zu reduzieren, falls Angola weiterhin darauf bestehen würde, dass nur Maismehl ins Land kommt. Im Sudan sind gesetzlich GVO nicht zugelassen. Für die Annahme von Nahrungsmittelhilfe ohne Garantie von GVO-Freiheit hat die Regierung eine sechs monatige Ausnahmeregelung des absoluten GVO-Verbots erlassen. Auf Grund eines massiven Drucks seitens der USA hat die sudanesische Regierung die Ausnahme noch einmal bis Januar 2005 verlängert. Die NGO werfen dem WFP vor, dass es einfach die Grundsatzempfehlung von SADC (South African Development Cooperation) unberücksichtigt gelassen hat, nach der das Advisory Committee on Biotech and Biosafety im August 2003 den Mitgliedsregierungen empfohlen hat, GVO-Food Aid nur gemahlen zu akzeptieren.

Im Juni 2003 entschied der US-Kongress, die AIDS-Hilfe für das südliche Afrika von 15 Milliarden $ an die Bereitschaft der Empfängerländer zu knüpfen, Lebensmittellieferungen mit gentechnisch veränderten Waren zu akzeptieren. Das Junktim hatte zwar keinen rechtlich verbindlichen Charakter, bedeutete aber einen politischen Druck für die afrikanischen Länder.^xxii

Der Botschaftsrat der USA in Berlin, Thomas Engle, unterstellte im Bundestag den EU-Ländern, sie würden die afrikanischen Länder dazu aufzuwiegeln, keine genveränderte Hilfsleistungen zu akzeptieren. ?Dadurch würde die EU letztendlich zur Hungernot in Afrika beitragen.? Er wies darauf hin, ?es sei die gleiche Nahrung, die auch die Amerikaner zu sich nehmen?Er sieht keine Notwendigkeit für eine Kennzeichnung der Produkte, da die Nahrungsmittelsicherheit nicht betroffen ist.?^xxiii Dieses Argument wurde auch weit in der US-Presse und im Kongress genutzt.

Dr. Charles Benbrook, renommiert US-Agronom und ehemaliger Direktor des Agraraufsichtsrats der US National Academiy of Sciences, kommt zu einer anderen Bewertung. Weil der GVO-Nothilfemais in Afrika unter völlig anderen Voraussetzungen verwertet wird, als der Mais in den USA aufbereitet und verzehrt wird, ließen sich keine ernährungsphysiologischen Daten übertragen. Nach ihm war Grundlage der Zulassung der GV-Maissorten für den US-Markt durch die US-Aufsichtsbehörden die Annahme, dass der Mais zu 98 % für weiterverarbeitete Produkte und Futtermittel genutzt würde. ?Wenn die Genehmigungsbehörden die Entscheidung auf der Grundlage hätten treffen müssen, dass dieser Mais 50 % bis 70 % des Kalorienbedarfs von Menschen ausmacht, hätten sie niemals diesen Mais auf der Grundlage der Daten zulassen können, die ihnen damals präsentiert worden sind. Außerdem wirkt der Verzehr von Bt Mais auf den Körper von akut unterernährten oder chronisch fehlernährten Menschen anders, als bei gut ernährten US- oder EU-Bürgern. Das gilt besonders dann, wenn der Mais nur minimal gekocht oder verarbeitet ist. Es ist unwahrscheinlich, dass es irgendwelche Untersuchungen darüber gibt, wie diese wesentlichen Unterschiede beim Gesundheitszustand der Hungernden die Ergebnisse ändern können. Jeder, der behauptet, dass die US- und EU-regulativen Überprüfungen nachweisen, dass GVO-Nahrung auch für Nahrungsmittelhilfe sicher sei, hat entweder über die regulativen Systeme bei uns keine Ahnung, oder ist bereit ´fundierte Wissenschaft` zu opfern, um politisch zu punkten?. ?Natürlich ist es besser, den Hungernden GV-Nahrung zu geben, als sie verhungern zu lassen. Aber die USA tun sich keinen Gefallen, wenn sie unberücksichtigt lassen, dass es tatsächlich Lebensmittelsicherheitsprobleme gibt, um die sich keiner jemals gekümmert hat.?^xxiv

Die Fälle zeigen auf, dass die GVO-anwendenden Staaten sich keine Mühe machen, ihre Getreidelieferung ? gleich welcher Art, ob Schenkungen oder Verkäufe - den Wünschen der Importländer entsprechend GVO-frei zu halten. Im Gegenteil, die Notlage von Ländern wird ausgenutzt, um sie unter Druck zu setzen. Die weltweite Verschmutzung und Heranführung von Ländern an eine GVO-offene Haltung ist offensichtlich Absicht.

4.5. Auskunftsfähigkeit: Die Schlüsselfrage

Exporteure aus den jetzigen Exportländern sind bisher nicht auskunftswillig und -fähig darüber, welche GV-Eigenschaften und zu welchen Anteilen in einer Schiffsladung enthalten sind. Es reicht auch nicht, einfach alle GV-Sorten aufzulisten, die im Herkunftsland für den kommerziellen Anbau zugelassen sind. Nur weil ein bestimmtes GVO-Ereignis in einem Land zugelassen ist, muss die Schiffsladung nicht unbedingt Rückstände dieser GV-Sorte enthalten. Alles, was Exporteure sicher sagen können, ist: ?may contain GMO? (könnte GVO enthalten). Sollte mehr von ihnen verlangt werden, dann müsste entweder strikt getrennt werden, um die Reinheit bzw. Identität einer Ware von dem Saatgut bis zum Teller des Verbrauchers zu erhalten, oder jede Schiffsladung müsste mit Hilfe von Probeentnahmen getestet werden. Da die Trennung kaum noch eine Option für die Hauptexportländer ist, geht die Diskussion jetzt vornehmlich bei den Massenwaren um die Inhaltsangaben mittels Tests.

Jetzt finden Verhandlungen im Rahmen des Cartagena Protokolls statt, um die Bestimmung von Artikel 18/2 zur Dokumentierung der GVO-Inhalte ?bei einer internationalen Verbringung von GVO-Lebensmitteln? umzusetzen. Die internationalen Getreidehändler und die Gentechnikkonzerne plädieren für eine möglichst lasche Umsetzung. Sie warnen vor einer zu strengen Auslegung mit dem Argument, dass die Kosten astronomisch hoch werden könnten. Die Getreide-importierenden Entwicklungsländer würden am meisten unter den hohen Auflagen für die GVO-Ausweisung leiden, weil sich die Importe erheblich verteuern würden.

Der International Food & Agricultural Trade Policy Council, ein Lobby-Zusammenschluß von großen Getreidekonzernen, Gentechnikkonzernen und hochrandigen gleichgesinnten Politikern und Wissenschaftler, hat in einer Studie versucht, die möglichen Konsequenzen aufzudecken. Mit den Ergebnissen wird jetzt bei den Verhandlungen Politik gemacht. ^xxv Wenn das Cartagena Protokoll so umgesetzt würde, dass angegeben werden müsste, 1.) welchen Anteil an GVO die Lieferung enthält, 2.) welches die spezifischen GVO-Ereignisse sind und 3.) die Menge von jedem GVO-Ereignis in der Ladung, dann würden die Kosten für die Probenentnahmen und Laboruntersuchungen beträchtlich: Sie lägen für US- und argentinische Maisexporte zwischen 930 Mio. $ und 4,356 Mrd. $ pro Jahr. Die höhere Zahl beschreibt den Fall, dass die mengenmäßige Angabe der einzelnen Ereignisse verlangt würde.^xxvi Diese Zahlen sind die Kosten die für die Stichprobenerhebung anfallen würden. Die Kosten würden noch wesentlich höher liegen, wenn noch Auflagen über die Art der Proben, der Berichterstattung durch die Labors und der Zertifizierung der Probeentnehmer/Tester der verlangt würden. Die gleichen Kosten kämen noch auf Seiten der Importeure hinzu, die ja auch die Angaben der Exporteure überprüfen wollen. Dazu kämen wahrscheinlich noch die möglichen Kosten von Rechtsstreitigkeiten, die sich daraus ergeben, dass unterschiedliche Stichproben- oder Testverfahren angewandt werden und deshalb die Ergebnisse voneinander abweichen. Nur wenn die Testmethoden international harmonisiert sind, lassen sich die Konflikte minimieren.

Daraus zieht das IGTC die Schlussfolgerungen für die Umsetzung von 18/2, dass dieser Artikel möglichst lasch gehandhabt werden soll, sonst könne der internationale Agrarhandel zusammenbrechen:

1. Es soll kein getrenntes Dokument für die Dokumentierung über die möglichen GVO-Inhaltsstoffe nötig sein; die Angaben auf der Rechnung reichen.

2. Auf allen Rechnungen soll grundsätzlich stehen: Diese Schiffladung ?könnte GVO enthalten?.

3. Die Rückverfolgbarkeit soll sich auf die Adresse des ersten Käufers nach Grenzüberschreitung oder des letzten Verkäufers im Herkunftsland beschränken.

4. Wenn eine Schiffsladung explizit als ?nicht-GVO? ausgewiesen ist, dann soll für ?unbeabsichtigte Anwesenheit? von GVO der Schwellenwert von 5 % gelten; der soll für alle GVO gelten (auch von nicht-zugelassenen GVO-Ereignissen des Importlandes).

5. Wenn eine Ladung aus einem Land kommt, das von dem Produkt keine GVO zugelassen hat, brauchen keine Angaben gemacht zu werden.

6. Ausgewiesen werden muss nur die gesamte Liste der GVO-Sorten, die in dem Herkunftsland zugelassen sind, mit ihren international gültigen Identifikationsnummern.

7. Ein Testen oder Trennen ist normal nicht erforderlich.

Es stimmt sicherlich, dass der internationale Agrarhandel allein durch die Tatsache, dass GVO in die Welt gesetzt wurden, teurer wird. Ein neuer Risikotatbestand ist geschaffen, und Sicherheitsmassnahmen kosten Geld. Die Argumentation der Getreidehändler verkennt aber:

• Für Länder, die GVO bei sich nur unter Bedingungen der Kennzeichnung, Rückverfolgbarkeit und Identitätswahrung erlauben, wird die strikte Trennung und Ausweisung im internationalen Handel kein großes zusätzliches Problem sein. Hinter den Argumenten verbirgt sich deutlich die Forderung, die Welt müsse sich an die deregulierten Systeme der gentechnikfreundlichen Exporteure anpassen, und nicht umgekehrt.

• Während diese Länder die Folgekosten der Dokumentierung selbst tragen, sollen nach der IGTC-Logik die Testkosten voll überwälzt werden.

• Die Rechtslage auf der Welt wird verkehrt: Nicht die Importeure sollen das souveräne Recht haben, ihre eigenen Sicherheitsniveaus festzulegen, sondern die Exporteure sollen das Recht auf möglichst ungehinderten Absatz haben.

• Das Verursachungsprinzip wird umgekehrt: Nicht diejenigen, die möglicherweise die Welt mit ihren GV-Exporten kontaminieren, haben die Kosten der Auskunftspflicht und Eindämmung zu tragen, sondern diejenigen, die sich schützen wollen.

4.6. Informationspflicht verändert die Handelsstruktur

Allein, dadurch dass es die Dokumentationsverpflichtung mit Offenlegung der GV-Inhalte einer Lieferung geben wird, werden die internationalen Handelströme stark beeinflusst.

Wie noch zu sehen, gibt das BSP Ländern zwar das Recht auf eine eigene Risikobewertung, verpflichtet sie aber gleichzeitig zu einer ?fristgerechten Abwicklung? und einer ?Umsetzung in einer wissenschaftlichen Art und Weise?. Importländer kommen in Bedrängnis, wenn sie noch keine eingefahrenen Abläufe und wissenschaftlichen Kapazitäten für diese Prüfungen haben. Es ist kaum wahrscheinlich, dass arme Länder in absehbare Zukunft die relevanten Kapazitäten aufbauen können, um den Anforderungen des BSP zu genügen. Deshalb werden sie ihr Recht nur zögerlich in Anspruch nehmen. Wenn ihr Importmarkt eine lange Liste von nicht-zugelassenen GVO aufweisen würde, dann würden die internationalen Getreidehändler wahrscheinlich diese Länder meiden. Das kann für dieses Land bedeuten, dass es sehr viel höhere Kosten für seine Getreideimporte tragen muss, denn dann muss es sich auf den Restmärkten eindecken. Die billigen Massenwarenströme ziehen an ihm vorbei.

Die Umsetzung von Artikel 18/2 wird auch auf die Arbeitsteilung im internationalen Handel Einfluss haben. Exporteure werden versuchen, nicht mehr so sehr Primärprodukte zu exportieren, sondern eher weiterverarbeitete Produkte, um die Kosten der Prüfungen anteilsmäßig an der Wertschöpfung klein zu halten. Das kann die Arbeitsteilung für die armen agrarischen Entwicklungsländer noch einmal zu ihren Ungunsten beeinflussen. Umgekehrt würde es für einige Entwicklungsländer erhebliche Anreize geben, keine Futtermittel nicht mehr zu exportieren, sondern tierische Produkte (für z.B. Brasilien), weil für sie nirgendwo auf der Welt eine Kennzeichnung in der EU verlangt wird. Hohe Dokumentationsauflagen bewirken eine stärkere vertikale Integration des Agrobusiness, um die Kosten und Risiken durch eine erhöhte Kontrolle des Vermarktungsweges zu senken. Das stärkt die Qualitätsmanagementsysteme und Supermarktketten und schwächt die Bauern weltweit. Doch diese Effekte sind miteinander gegenläufig und können nicht bestimmend sein für die Gentechnikpolitik eines Landes.

Die Dokumentationspflicht bewirkt nicht nur Kosten für die Großexporteure. Sie bietet auch neue Exportchancen für flexiblerer Exporteure. Es wird Exporteure geben, die ihren Gewinn nicht aus den Skalenerträgen am Weltmarkt erzielen, sondern die aus der Segmentierung der Weltmärkte Nutzen ziehen.^xxvii Es werden viele neue Nischenmärkte und damit Absatzchancen entstehen für Länder, die sich weitgehend GVO-frei halten. Für die Gentechnikkonzerne ist die Entstehung von zertifizierten GVO-freien Marktsegmenten gefährlich, denn damit entstehen neue, mächtige Widersacher mit ökonomischen Interessen, die gegen die Vermarktung von GVO-Pflanzen angehen. Viele Supermarktketten und große multinationale Konzerne der lebensmittelverarbeitenden Industrie haben eigene Identitätserhaltungsprogramme im Rahmen ihrer Qualitätsmanagement-systeme für GVO-freie Ware aufgelegt. Die Branche der Bioprodukte ist die am besten organisierte Opposition gegen Agro-Gentechnik. Die europäischen und selbst US-Gesetze verbieten dem biologischen Anbau die Nutzung von Gentechnik Präsenz von Transgenen in ihren Waren. Ihre Gefährdung durch Auskreuzung und Auswuchs stellt eine politisch sehr überzeugende Kraft da bezüglich der Debatte um Haftung und Koexistenzregeln.

Diese Marktsegmentierung wird es mit zunehmender Ausdehnung der Gentechnik auch innerhalb der Gentechniknutzung geben. Landwirte, Verarbeiter, Händler und Länder werden ein Geschäft daraus machen, dass sie auf bestimmte besonders umstrittene GVO-Techniken verzichten. Sie können ihre Ware dann anbieten als z.B. frei von Antibiotika-Genmarker^xxviii, Terminatortechnologie oder bestimmten infektiösen bakteriellen Promotoren. Die Nischen entstehen dort, wo bestimmte umstrittene GV-Sorten von einer Reihe von Ländern keine Zulassung erhalten. Solche Differenzierungen werden sicherlich in Zukunft eine große Rolle spielen.

Länder, die auf ihren internen Märkten die Kennzeichnung eingeführt haben, werden komparative Vorteile aus den Dokumentationsverpflichtungen im internationalen Handel ziehen. Die großen Exporteure, die sich vielleicht voreilig auf eine relativ deregulierte GVO-Verwendung eingelassen haben, sind relativ die Verlierer. Das heißt nicht, dass sie nicht trotzdem konkurrenzfähig bleiben. Absolut schwierig würde es aber für sie, wenn die Umsetzung von Artikel 18/2 nicht mit Warentests zu machen wäre, sondern strikte Trennung verlangen würde.

Die Gentechnikbefürworter führen als Beweis für die Popularität der neuen GVO-Sorten bei Landwirten an, wie schnell sich diese Sorten vor allem in den USA und Argentinien verbreitet haben. Auch der Schmuggel von z.B. GVO-Sojasorten aus Argentinien nach Brasilien wird angeführt. Doch die anfängliche Euphorie auch in den USA ist am bröckeln. So hat sich ein Zusammenschluss von 200 ländlichen Organisationen und Bauerngruppierungen der USA in einer gemeinsamen Stellungnahme von der Art der Gentechniknutzung in den USA abgesetzt und ihr andere Bauerninteressen entgegengesetzt.^xxix Die vielleicht größte Niederlage für die Gentechnik musste die Firma Monsanto 2004 einstecken. In einigen Staaten des Mittleren Westens der USA und in Kanada haben Landwirte, die eigentlich ihr ureigenstes Klientel sind, gegen Monsanto protestiert. Die Anbauer von Durum-Hartweizen haben sich in einer breit angelegten Kampagne gegen die Zulassung der ersten GVO-Weizensorte erfolgreich gewehrt, die Monsanto auf den Markt bringen wollte. Grund war auch hier die Angst vor dem Verlust der Exportmärkte. Durum-Weizen ist besonders geeignet zur Herstellung von Pasta und findet seine besten Wachstumsbedingungen im amerikanisch-kanadischen Grenzgebiet von Dakota/Montana/Sasketchewan. Der größte Kunde ist nicht nur Europa, sondern auch viele andere Länder der Welt. Die EU bzw. viele großen Pastahersteller haben klargestellt, dass sie GVO-Durumweizen auf jeden Fall zurückweisen würden. Die Marktverluste wären z.B. für die Dokota-Landwirte wesentlich höher gewesen, als die ökonomischen Vorteile der neuen Sorten. Für Monsanto war das ein direkter Verlust von 60 Mio. $ im Jahre 2004, nur die Prüfungs- und Zulassungskosten anbelangt; die Forschungs- und Entwicklungskosten nicht einberechnet.^xxx

4.7. Schlussfolgerungen

Die Debatte zeigt, wie die Multinationalen Firmen in der Lage sind der Welt ihre Logik aufzudrücken und mit ihrer Exportmacht und der Drohung von angeblich unüberwindbaren Kosten politischen Druck auszuüben. Was national nicht durchzusetzen ist, wird über den Hebel der Globalisierung Ländern aufgezwungen. Die Abhängigkeit der Welt vom internationalen Agrarhandel macht einen Alleingang schwierig. Doch die Dokumentierungspflicht über die GVO-Präsenz in Cargo-Lieferungen stellt eine große Herausforderung für solche Exportstaaten dar, die im Binnenland keine strikte Trennung von GVO und nicht-GVO-Ware vornehmen. Neue Formen von Marktnischen tun sich auf. Die möglichen Marktverluste durch die GVO-Einführung sind u.U. erheblicher, als die möglichen Gewinne aus der GVO-Nutzung.