Biotech Trade Watch

Die politische Auseinandersetzung hat sich nach dem Inkrafttreten des Cartagena Protokolls zur Biologischen Sicherheit (CPB) verlagert: Weg von der Grundsatzfrage, ob ein Land überhaupt Gentechnik zulassen sollte, hin zu der Frage, wie die Gentechnik zu regulieren sei. Es gibt zwar keinen internationalen Vertrag, der das Recht auf die Null-Option konstatiert; aber es gibt auch keinen Vertrag, der zur Zulassung zwingt. Während für Organisationen der Zivilgesellschaft der völlige Verzicht auf Gentechnik noch keineswegs ausgeschlossen ist, was sich an den vielen Initiativen zu gentechnikfreien Zonen weltweit zeigt, gehen Regierungen zunehmend einen pragmatischen realpolitischen Weg in der internationalen Debatte. Sie setzen sich für ihre Freiheit und Souveränität ein, durch internationale Abkommen die Option nicht versperrt zu bekommen, möglichst hohe Regulierungsstandards einzuführen. Einige mögen damit die Hoffnung verbinden, dass die es dann u.U. erlauben, es zu keiner Zulassung kommen zu lassen. Dieser pragmatische Weg ist alerdings mit hohen Kosten für eine Gesellschaft bei der Umsetzung eines Hochregulierungssystems verbunden. Das wird wohl nicht hinreichend vor allem von den Entwicklungsländern bedacht, die diesen Weg gehen.

1. Warum sind die internationalen Vorgaben zur Regulierung wichtig?

Wie oben schon erwähnt (vgl. Kapitel 4) stehen Länder unter massiven internationalen Druck Gentechnik zuzulassen. Das ergibt sich aus der Globalisierung der Güterströme, Technologien und dem internationalen Operieren von Konzernen. Ein Alleingang eines Landes wird immer schwerer. Dennoch gibt es die nationale Souveränität. Die vordringlichste Aufgabe jedes Nationalstaates ist es, die Bürger und Bürgerinnen vor Gefahren zu schützen. So müssen die Regierungen einen Schlingerkurs fahren zwischen den nationalen Schutzinteressen (und auch Förderinteressen der Technologie), und der internationalen Abstimmung.

Länder, die sich auf GVO einlassen, haben Interesse an internationalen Regelungen, nicht nur aus Handelsinteressen heraus. Es gehen mit den internationalen Regeln auch Mechanismen der verbesserten internationalen Transparenz und Informationsübertragung einher. Der internationale Informationsfluss ist besonders für Entwicklungsländer entscheidend. Sie müssen wissen, welche Technologien in anderen Ländern unter welchen Bedingungen zugelassen worden sind, wie deren Risikobewertung ausgefallen ist und wofür die GVO einsetzbar sind. Diese Informationen brauchen Regierungen um eigenständige Bewertungen vornehmen zu können. Importländer brauchen vor dem Import einer GV-Technologie oder eines Produkts genaue Informationen darüber, um was für eine Genmanipulation es sich im Detail handelt, um die Entscheidung darüber, ob man eine Importerlaubnis erteilt, auf eine fundierte Grundlage zu stellen.

Auch das ist Voraussetzung aller internationalen Vereinbarung: die wissenschaftliche Begründbarkeit einer Entscheidung eines Staates. Bei der internationalen Zusammenarbeit geht es auch schließlich noch darum, grenzüberschreitende Transaktionen zu verhindern, die mit nationalem Gesetz kollidieren.

Die Entwicklungsländer wollen sich auch versichern, dass ihre eigenen Schutzinteressen in Form von Prüfauflagen und Zulassungsbedingungen international akzeptiert werden. Dabei kommt es unwillkürlich zu starken Abweichungen zwischen Ländern: Wie Risiken einzuschätzen sind und wie groß die Risikoaversion ist? Inwieweit bestimmte gesellschaftliche Anliegen schützenswert sind gegenüber massiven Handelsinteressen? Welches Vertrauen eine Bevölkerung in die Wissenschaft und die Gentechnikindustrie hat? Ob die Verbraucher und Bauern die Wahlfreiheit haben sollen, ob sie GVO pflanzen oder essen wollen oder nicht? Solche Einstellungen haben große Auswirkungen auf die konkrete Gesetzgebung eines Landes. Importländer von GVO haben eher ein Interesse, dass die internationalen Verträge die nationale Gesetzgebung nicht zu sehr einschränkt; Exportländer wollen möglichst freie Fahrt für ihre GVO-Produkte. Im Anfechtungsfall, vor einer internationalen Schiedsinstanz, brauchen beide einen Bezugspunkt in internationalen Konventionen und Abkommen, um die eigene Maßnahme zu rechtfertigen. Selbst internationale Erklärungen könnten hilfreich sein.

2. Der gegenwärtige internationale Regulierungsrahmen ist inkohärent und lückenhaft

Es gibt keinen internationalen Vertrag, der alle Aspekte der Gentechnik vereint und ein in sich schlüssiges Regelwerk darstellt. Wenn man überhaupt über einen Rahmen internationaler Regeln reden kann, dann nur in dem Sinne, dass es sich um einen Flickenteppich von Vereinbarungen unterschiedlicher Wertigkeit, Regelungsdichte, mit z.T. nur partiellen ? fast manchmal zufälligen - Bezügen zu Fragen der GM handelt. Alle bestehenden Verträge haben eigentlich ganz andere Anliegen. Ihr Bezug zur Gentechnik ist nachträglich dazugekommen und ist einseitig. Dem internationalen Regulierungssystem fehlt es an Kohärenz und Geschlossenheit.

Auf der einen Seite stehen die WTO-Verträge (z.B. GATT-Artikel, Agrarabkommen, TRIPS, TBT, SPS) und die internationalen Standardsetzungsorganisationen, wie z.B. die Kodex Alimentarius Kommission (CAK), die Internationale Konvention zum Pflanzenschutz (IPPC) und die Internationale Organisation für tierhygienische Fragen (OIE). Diese ?drei Schwestern? sind vom WTO-Vertrag zu sanitären und phytosanitären Maßnahmen SPS anerkannt als die gültigen internationalen Standards, die dem Wissenschaftlichkeitsprinzip entsprechen und deshalb in WTO-Panels unangreifbar sind. Ihnen geht es eigentlich um den Schutz des internationalen Handels vor nationaler Willkür und Protektionismus, sowie um einen möglichst hohen Schutz geistiger Eigentumsrechte. Sie laufen darauf hinaus, den nationalen Regelungs- und Schutzinteressen bei GVO Grenzen zu setzen: 1.) Sie geben Obergrenzen vor, d.h. legitime Schutzinteressen für Gesundheit und Umwelt sollen durch Standards eingegrenzt werden; Abweichung nach unter werden als legitim betrachtet, Abweichungen nach oben müssen wissenschaftlich begründet werden. 2.) Das Vorsorgeprinzip wird durch das Prinzip der ?wissenschaftlichen Nachweisbarkeit? ersetzen. 3.) Durch die Prinzipien der ?Nichtdiskriminierung? und ?die am wenigsten handelsrestriktive Maßnahme? muss sich jede Maßnahme in Bezug auf ihre Handelsauswirkungen rechtfertigen. Die WTO-Regeln sind deshalb bestimmend, weil nur die WTO ein internationales Streitbeilegungsverfahren mit Sanktionsgewalt hat; das internationale Umweltregime hat das nicht.

Auf der anderen Seite befinden sich die Verträge und ihre Mechanismen, die in der Tradition des Weltumweltgipfels von Rio (UNCED 1992) stehen. Nur das ?Cartagena Protokoll zur biologischen Sicherheit? (CPB) hat einen ausschließlichen Gentechnikbezug. Es ist Teil von dem ?Rahmenabkommen zur Biologischen Vielfalt? (sog. CBD). Sie stehen in der Tradition der sog. ?RIO-Erklärung?, quasi die Verfassung der internationalen Umweltschutzpolitik. Diese internationalen Abkommen unterscheiden sich grundsätzlich von denen der WTO-Verträge. Die Rio-Erklärung z.B. legt in ihren 27 Grundsätzen zur internationalen Umweltpolitik das Vorsorge-, Verursacher- und Internalisierungsprinzip fest.ⁱ Das Interesse der ?Konvention zur Biologischen Sicherheit? (CBD) ist der Schutz der biologischen Vielfalt und ihre nachhaltige Nutzung. Darüber hinaus gibt es über 170 sog. MEA (Multilateral Environmental Agreements). Sie alle setzen Mindeststandards für die Schutzanliegen und basieren auf dem Vorsorgeprinzip. Das unterscheidet sie grundsätzlich von den WTO-Verträgen.

Nirgends wird die Widersprüchlichkeit zwischen diesen beiden internationalen Rechtsrahmen offensichtlicher als bei der Präambel bzw. den Eingangsartikeln des ?Cartagena Protokolls zur Biologischen Sicherheit? (im Folgenden kurz ?CPB? genannt). In der Präambel heißt es einerseits: ?in der Erkenntnis, dass sich die Handels- und Umweltübereinkünfte wechselseitig stützen sollen?; anderseits wird aber auch ausgeführt: ?in der Bekräftigung der Tatsache, dass dieses Protokoll nicht so auszulegen ist, als bedeute es eine Änderung der Rechte und Pflichten der Vertragsparteien auf Grund geltender völkerrechtlicher Übereinkünfte.? Wie in einem konkreten Konfliktfall zwischen der WTO und dem Cartagena Protokoll (CPB), der mit Sicherheit kommen wird, vor einem WTO-Schiedsgericht oder dem noch zu schaffenden Streitbeilegungsverfahren des CPBs entschieden wird, ist völlig unklar

Nachträglich wurde in dem Prozess bei Aushandlung des CPBs ?auch die Berücksichtigung von Risiken der menschlichen Gesundheit? mit aufgenommen. Hauptziel des CPBs ist aber: ?der Schutz der Biodiversität?. Damit berührt das CPB die Zuständigkeit der Kodex Alimentarius Kommission. Allerdings ist das CPB-Mandat für Gesundheitsschutz schwach und kann kaum zu einer echten Umsetzung von praktischen Vorgaben verwandt werden.

Selbst das Umweltmandat ist lediglich auf Biodiversitätsschutz ausgerichtet. Genau genommen zählt der Schutz der sonstigen Umweltgüter, wie z.B. Wasser, Boden oder Luft, nur insofern etwas in dem Vertragstext, falls über deren Gefährdung auch die biologische Vielfalt gefährdet ist.

Während es z.B. in Bezug auf die Methoden der Gesundheitsrisikoanalyse durch den Codex Alimentarius internationale Vorgaben gibt, an die sich alle halten sollten, wie gut die auch immer seien, so fehlen entsprechende Vorgaben bei der Umweltsicherheitsprüfung, der das CPB verpflichtet ist, noch völlig:

1. Es gibt keinen internationalen Vertrag, übergreifend über alle Umweltanliegen.

2. Bei der Anmeldungen zur Zulassung werden von Land zu Land völlig unterschiedliche Daten und Tests verlangt.

3. Bei der Interpretation von Daten fehlt es an einer gemeinsamen Basis für die Risikoeinschätzung.

4. Es gibt keinen internationalen Konsens darüber, was ein ?Umweltrisiko? ist.

5. Die Frage, inwieweit überhaupt Ergebnisse von kleinen Versuchsfeldern auf den großflächigen Anbau übertragbar sind, ist völlig umstritten.

6. Ob und wie ein Monitoring nach der Freisetzung auszusehen hat, ist nicht klar und einheitlich.

7. Es gibt kein internationales Verständnis darüber, ob Umwelttestdaten, gewonnen durch Versuche im Norden, auf die ökologischen Verhältnisse und Pflanzengemeinschaften im Süden der Welt übertragen werden können.ⁱⁱ

Ähnlich verhält es sich mit dem schwach ausgeprägten Schutz vor sozio-ökonomischen Folgen in dem CPB (vgl. Kapitel 12). Die Lebensgrundlagen von Menschen lassen sich durch das CPB nur schützen, wenn mit der Gefährdung der Menschen auch die biologische Vielfalt gefährdet wird.

Ethisch-religöse Schutzinteressen sind nirgendwo international kodifiziert, obwohl viele Länder, wie z.B. Indonesien, sie in ihre nationale Gesetze aufgenommen haben (vgl. Kapitel 6.3). Islamische Länder z.B. wollen sich vor der Einschleusung von Schweinegenen in Pflanzen oder andere Tiere schützen, der Hinduismus vor der Übertragung von Genen des heiligen Rinds. Die Tatsache, dass es keine internationalen Standards für solche Einwände gibt, führt dazu, dass nationale Gentechnik-Gesetze, die sich auf solche Erwägungen einlassen, bei ihrer Überprüfung durch die WTO sicherlich Widerspruch provozieren. Das Handelsregime wacht ängstlich darüber, dass nichts aufkommt, das international nicht standardisiert werden kann. So hat z.B. die EU-Richtlinie zur Kennzeichnungspflicht von GVO unter Artikel 6.3(g) und 19.3(g) eine Verpflichtung aufgenommen, dass Antragsteller erklären müssen, dass das Nahrungsmittel keinen Grund für ethische oder religiöse Bedenken geben darf. Diese Regelung wurde sofort von den USA, Australien und Kanada scharf kommentiert als ?vage Verpflichtung, die keine Orientierung gibt? und deshalb leicht ?irreführend? sei und mithin eine ?mögliche Quelle für weitere Handelsbarrieren? darstelle.

Die Reichweite von dem CPB ist zudem dadurch eingeschränkt, dass es sich auf grenzüberschreitende Transaktionen beschränkt. Das deckt zwar einen großen Bereich internationaler Regelungen ab, vor allem wenn das Grenzregime mit dem Inlandsregime kohärent sein soll; von seiner Natur her ist das CPB jedoch nur eine beschränkte Sichtweise von der Notwendigkeit einer GVO-Regulierung überhaupt.

Das Fehlen dieses kohärenten Rahmens ist insofern bedauerlich, weil dadurch die Handelsinteressen ein ungebührendes Übergewicht über andere Schutzinteressen, wie z.B. Biosicherheit, Ethik, Soziales oder Gesundheit bekommen. Anderseits ist dieses Fehlen eines internationalen schlüssigen Gentechnikrahmenkonzepts vielleicht auch noch ein Schlupfloch, um bestehende Lücken und Widersprüche für nationale Entwicklungsinteressen zu nutzen. So wie die Machtverhältnisse auf der Welt verteilt sind, ist von einem globalen umfassenden Gentechnikabkommen weniger ?Schutzziele? zu erwarten, als eher ?Förderziele?.

Eine Studie der FAO zum internationalen Rechtsrahmen von GVOs kommt zu dem Schluss: ?Auf internationaler Ebene gibt es kein einheitliches umfassendes Instrument, das alle Aspekte der GVO und seiner Produkte abdeckt. Es gibt mindestens 15 unterschiedliche Rechtsinstrumente.? ⁱⁱⁱ

3. Einige internationale Verträge und ihre Beziehungen zur Gentechnikpolitik

1. Die Codex Alimentarius Kommission (CAK)

Die Codex Alimentarius Kommission wird gemeinsam betrieben von der FAO und der WHO (Weltgesundheitsorganisation). In 28 Ausschüssen arbeiten Wissenschaftler (aller) Länder mit und legen lebensmittelrechtliche Standards und Richtlinien von wissenschaftlich begründbaren Gesundheitsbestimmungen fest. Ihre Richtlinien und Standards gelten bei Streitschlichtungsfällen der WTO als nicht-hinterfragbarer internationaler wissenschaftlicher Konsens zu gesundheitlich gerechtfertigte Obergrenzen.

Die CAK hat bisher 3 Richtlinien zu GVO erlassen, die auf der Ratssitzung im Juli 2004 verabschiedet wurden; eine 4 (siehe Nr. d.) ist noch in der Ausarbeitung:

1. Prinzipien für die Beurteilung von Nahrungsmittel, die aus moderner Biotechnologie gewonnen wurden.

2. Richtlinie zur guten Praxis zur Bewertung der Sicherheit von Nahrungsmitteln, die aus rekombinierten DNR-Pflanzen stammen

3. Richtlinie zur guten Praxis zur Bewertung der Sicherheit von Nahrungsmitteln, die aus rekombinierten DNR-Mikroorganismen stammen.

4. Entwurf zur Kennzeichnung von GM-Nahrungsmittel

Die Prinzipien besagen:

• Es muss voneinander getrennt eine Risikoanalyse, ein Risikomanagement und eine Risikokommunikation geben.

• Risikoanalyse:

• Die einfache Übertragung von gehabten Prüfungen (z.B. bei der Zulassung von Pestiziden oder Nahrungsmittelzusatzstoffen) für eine Risikoanalyse von GM ist unangemessen.

• Im Mittelpunkt der Risikoanalyse steht die Sicherheitsanalyse: Gibt es eine mögliche Gefahr? Wenn ja, welcher Art und wie groß ist sie?

• Es soll ein Vergleich hergestellt werden zu dem konventionellen Counterpart, aber der soll nicht von der Annahme der ?substantiellen Gleichartigkeit? ausgehen.

• Es muss unterschieden werden zwischen ?beabsichtigten? und ?nicht beabsichtigten? Wirkungen.

• Es werden Bezüge hergestellt zur Frage ?Rückverfolgbarkeit? und zur ?Kennzeichnung?.

• Risikomanagement:

• Der Umfang der Maßnahmen soll in einem Verhältnis zur Größe des Risikos stehen.

• Die Unsicherheiten sollen hinreichend berücksichtigt werden.

• Fall für Fall könnten Auflagen erlassen werden zu: Kennzeichnung, Bedingungen an die Marktzulassung, Monitoring nach der Marktfreigabe, Identifizierbarkeit von bestimmten GVO im Marktgeschehen, Rückverfolgbarkeit.

• Risikokommunikation:

• In allen Phasen der Zulassung ist effektive Öffentlichkeitsarbeit entscheidend.

• Es sollen öffentliche Anhörungen, breite Ratsuche und Mitwirkung aller Beteiligten angestrebt werden.

• Der Prozess soll transparent sein, gut dokumentiert werden, offen für eine öffentliche Überprüfung, bei Berücksichtigung der legitimen Geschäftsgeheimnisse.

• Sicherheitsanalyseberichte sollen zugänglich gemacht werden.

Die beiden Richtlinien zur Nahrungsmittelsicherheitsbewertung gründen auf diesen ?Prinzipien? und spezifizieren sie. Sie verwerfen das ?Prinzip der substantiellen Gleichartigkeit? als das zentrale Element, das im Mittelpunkt der US-Gesetzgebung steht, und wollen es lediglich als ?ein? brauchbares Analyseinstrument unter verschiedenen anderen anerkennen. Bei der Sicherheit von GV-Mikroorganismen in der Nahrung wird nicht nur auf den Vergleich mit nicht-GV Mirkoorganismen verwiesen, sondern auch auf die vergleichbaren Nahrungsmittel, die überhaupt keine Mikroorganismen nutzen.

Der Entwurf zur Kennzeichnung ist noch in einem Frühstadium des Entscheidungsprozesses. Er geht nicht von einer generellen Kennzeichnung aus, wie die EU-Richtlinie, sondern von einer fallweisen Identifizierung von GVO-Nahrungsmitteln. Der Entwurf unterscheidet folgende 3 Fälle, die bei einer Kennzeichnung als GVO-Nahrungsmittel bzw. Nahrungsmittelzusatzstoff unterschiedlich behandelt werden könnten: a.) wenn ein signifikanter Unterschied zum konventionellen Counterpart vorliegt; 2.) wenn das Produkt zusammengesetzt ist aus GV-Organismen oder diese enthält, bzw. auch Proteine oder DNR-Segmente aus GVO beinhaltet; 3.) wenn die Nahrung zwar mit Hilfe von GVO-Technologie hergestellt wurde, aber keine GVO-Rückstände selbst enthält.

Beobachter der Verhandlungen bei der CAK betrachten die Ergebnisse als ?Fortschritt?. Z.T. werden sie sogar als ?Meilenstein? auf dem Weg zu einer vernünftigen Regelung gefeiert. CAK hat sich für weitergehende Sicherheitsrisikoanalysen und auch für Konturen einer Kennzeichnung und Rückverfolgbarkeit ausgesprochen. Insofern bestätigt CAK einige Grundsätze der EU-Regulierung. Für diese Grundsätze war die EU wiederholt unter scharfe Kritik in der WTO durch die USA, Australien, Kanada geraten. ?Diese Standards sind ein enormer Sieg für die Konsumenten, für die Wissenschaft, für gute Regulierung und für den gesunden Menschenverstand?, kommentierte Julian Edwards, Generaldirektor von Consumers´ International, die Fortschritte bei der CAK.

Die internationalen CAK-Standards haben sich damit auf die EU Regulierungen zu bewegt und der US-Regulierung eine Niederlage bereitet. Das mag ein Fortschritt für die Europäer sein, die jetzt weniger Angst z.B. vor dem Ausgang des WTO-Streitschlichtungsverfahrens und um ihre Hochregulierung haben müssen. Dennoch bleibt vieles offen. Ob die Entwicklungsländern diese Vorgaben der CAK entsprechend umsetzen können, hängt stark von der finanziellen und technischen Hilfe ab, die sie erwarten.

3.2. Die Internationale Pflanzenschutzkonvention (IPPC)

Pflanzenschutz wurde bisher immer einseitig verstanden als Schutz der Kulturpflanzen vor Schädlingen und Krankheiten. Pflanzenschutzgesetze liefen meist auf die Zulassung und den Einsatz von Pestiziden hinaus. So hat auch die Internationale Pflanzenschutzkonvention (IPPC) 50 Jahre international agiert. 1997 wurde das Mandat der Konvention auf Grund einer umfassenden Revision neu gefasst, u.a. auch durch eine Neudefinition von dem, was ?Pflanzenschutz? eigentlich ist. So ist die IPPC jetzt auch für den Schutz aller Pflanzen gegen pathogene Gefährdungen zuständig geworden, einschließlich auch für den Schutz der Wildkräuter. Der Begriff ?Pflanze? wurde auch auf ?pflanzengenetisches Material? ausgedehnt. Damit bekam die IPPC automatisch eine Zuständigkeit für phythosanitäre Gefährdungen durch veränderte Lebendorganismen im Pflanzenbereich, also auch für die Auswirkungen von GVO-Kulturpflanzen auf andere Pflanzen.

Eine Arbeitsgruppe der IPPC hat Vorschläge unterbreitet, wie diese Verantwortlichkeit umzusetzen sei. Es wurde eine Richtlinie erarbeitet, wie ein potentielles Risiko für Pflanzen und pflanzliche Produkte, die modifizierten Lebendorganismen ausgesetzt sind, einzuschätzen ist (Guidelines for Assessing the Potential Risk to Plants and Plant Products Posed by Living Modified Organisms). Die Empfehlungen sind im Juli 2004 von der FAO veröffentlicht worden, nachdem sie im April zuvor in der IPPC verabschiedet wurden. Damit sind sie rechtskräftig.

Die Richtlinie empfiehlt, wer bei bestimmten Sachverhalten zuständig sein soll und was das beinhaltet:

1. Bei potentiellem Eindringen von fremden Organismen (Neophyten)^?, wie z.B. transgene dürretolerante Pflanzen, transgene Veränderungen der Vermehrungsfähigkeit, der Schädlingsresistenz, usw, (wie GV-Pflanzen selbst zu einem Unkraut werden können);

2. Transgene, die selbst anderen Pflanzen gefährlich werden können, wie z.B. veränderte Schädlinge, Pilze oder Bakterien;

3. Gefährdung durch GVO auf Nicht-Zielorganismen, z.B. Auswirkungen auf Bodenlebewesen, auf Nützlinge. usw,

4. Phytopathogene Gefahren, die von genetischen Veränderungen selbst ausgehen, wie z.B. der Nutzung von Virusgenen, von Markern, Promotoren oder Terminatoren.

Weiter sagen die Richtlinien, dass Auflagen zur Nutzungseinschränkung von GVO ?machbar?, ?kostengünstig?, ?nicht stärker handelseinschränkend als notwendig? und ?nicht-diskriminierend? sein sollen. Das entspricht den gängigen TBT-Kriterien der WTO.

Eine gemeinsame Arbeitgruppe der IPPC und des CPB hat sich deutlich dafür ausgesprochen, dass einige GVO-Techniken bei Pflanzen dringend einer speziellen Risikoanalyse unterworfen werden müssten, die bisher nur für Pflanzenseuchen galt. ^iv Diese Arbeitsgruppe ist es bemerkenswert, weil zum einen hier die CPB mit einer WTO-authorisierten Organisation zusammenarbeitet. Das dürfte angesichts der Tatsache, dass beide Vertragswerke so unterschiedliche Ausgangspositionen haben, nicht so leicht sein. Zum anderen wäre das der erste Umweltstandard, der unter das WTO-Dach kämen. Zum dritten würde damit ? falls die Arbeitsgruppe erfolgreich ist - eine wesentliche Lücke in der internationalen GVO-Standardsetzung gefüllt. Die Zuständigkeit betrifft in der Tat wesentliche Umweltaspekte, die bisher international ungeregelt waren. Denn nicht alle Pflanzenseuchenaspekte lassen sich so einfach unter dem Mandat des Schutzes der Biodiversität fassen.

Mit der Gleichsetzung von ?GVO-Pflanzen? mit ?Neophyten? und der Prüfung von GVO unter der Bedingungen von ?Pflanzenseuchen? hat die IPPC das US-Rechtsprinzip der ?substantiellen Gleichartigkeit? von GVO-Pflanzen mit ihren konventionellen Counterparts verworfen. Gleichzeitig hat sie einen umfassenden Prüfauftrag über einen großen Umweltsicherheitsaspekt formuliert, an dem sich die internationale Gemeinschaft und auch die WTO auszurichten hat.

Die interessanten Entwicklungen beim IPPC gehen ? ähnlich wie bei der CAK ? in die gleiche Richtung: Zunehmend wird die GVO-Technik in der Landwirtschaft und bei der Ernährung als Risikotechnologie anerkannt, bekommt Biosicherheit einen gefestigten internationalen Bezugsrahmen und verliert das US-Regulierungssystem an tonangebender Bedeutung. Das sind für die Entwicklungsländer, die sich auf GVO eingelassen haben, hilfreiche Entwicklungen. Je höher die internationalen zulässigen Standards, desto größer ist ihr Spielraum bei der nationalen Gesetzgebung. Gleichzeitig nimmt die internationale Ebene den Entwicklungsländern aufwendige Prüfungen der Sicherheit ab bzw. macht Vorgaben, wie die methodisch zu handhaben sind.

3.3. Cartagena Protokoll zur Biologischen Sicherheit (CPB)

Bei der II. Vertragsstaatenkonferenz der Convention zur Biologischen Diversität CDB, die 1995 in Jakarta stattfand, fiel der Beschluss zu dem Artikel 19.3 der CBD Verhandlungen aufzunehmen. Der Artikel 19.3 spricht sich für ein Zusatzprotokoll zur Biotechnologie aus: ?consider the need for and modalities of a protocol setting out appropriate procedures, including, in particular, advance informed agreement, in the field of safe transfer, handling and use of any living modified organism resulting form biotechnology that may have adverse effect on the conservation and sustainable use of biological diversity.?

Die Entwicklung eines solchen Zusatzprotokolls zur Biosicherheit sollte an der Arbeit von UNEPs (Umweltprogramm der UNO) ?Internationale Technische Richtlinien für Sicherheit in der Biotechnologie? anknüpfen. Bis die neue Konvention verabschiedet sein wird, sollte diese Richtlinien genutzt werden zum ?Kapazitätsaufbau? in Entwicklungsländern. Darunter verstanden wird die technische Hilfe zur Risikobewertung und ?überwachung und für den Aufbau eines angemessen Informationsnetzes. Bis 1998 sollten die Verhandlungen abgeschlossen sein.

Tatsächlich hat es 7 Jahre gedauert, bis das Cartagena Protokoll zur Biosicherheit, das 1999 in Cartagena/Kolumbien im Entwurf feststand, dann schließlich 2001 in Montreal verabschiedet wurde. Am 11.9.2003 trat es mit der 40. Ratifizierung als völkerrechtlich verbindliches Vertragswerk in Kraft.

Während das CBD-Mandat noch so breit angelegt war, dass auch internationale Vorgaben für den gesamten umweltbezogenen Bereich von nationalen GVO-Politiken hätten gemacht werden können, einigten sich die Unterhändler bald auf wesentliche Einschränkung des Verhandlungsmandats. So beschränkt sich das CPB auf ?ein angemessenes Schutzniveau? beim der ?grenzüberschreitenden Verbringung? von lebenden modifizierten Organismen, im Zusammenhang mit der ?Weitergabe, Handhabung und Verwendung?, die ?nachteilige Auswirkungen auf die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der biologischen Vielfalt haben könnte? (Artikel 1). Allerdings fand auch eine Erweiterung des Mandats an einer Stelle statt, als bei den Schutzanliegen auch ?Risiken für die menschliche Gesundheit zu berücksichtigen sind?.

Zweifelsohne ist das CPB das wichtigste internationale Vertragswerk, das für die nationale Ausgestaltung von Gentechnikgesetzen und Regulierungsverfahren Vorgaben macht. Seine wichtigste Bestimmung bezieht sich auf das Recht jeden Landes, ?ein angemessenes Schutzniveau sicherzustellen? (Artikel 1) und ?alle lebenden veränderten Organismen einer Risikobeurteilung zu unterziehen? (Artikel 5). Die Zulassung einer GVO kann verweigert werden oder nur mit Bedingungen erteilt werden (Artikel 10). Bei dem ersten Exportvorgang einer GVO in ein Land hat das exportierende Land dem importierenden Land schriftlich die beabsichtigte Verbringung eines GVO anzumelden, sofern es sich um ein Saatgut handelt. Bei Nahrungs- , Futtermittel und Waren zur Weiterverarbeitung (sog. FFP=Food, Feed and Processing) reicht ein vereinfachtes Notifizierungsverfahren.

Das Cartagena Protokoll hat viele Schwächen. Aber es war wohl das Maximum, was international auszuhandeln war. Es gewährt Importstaaten einen gewissen Rechtsschutz. Gleichzeitig legt es aber auch allen Vertragsstaaten nahe, eigene Gentechnikgesetze zu erlassen, die ein generelles Verbot von GVO ausschließen und die Zulassung von Fall zu Fall einem Prüfverfahren unterwerfen.

3. Ausführungen zu einigen Spezialfragen internationaler Regulierung

4.1. ?Kennzeichnung? in der internationalen Debatte

Die gesetzlich vorgeschriebene Kennzeichnung von allen Nahrungsmitteln, die gentechnisch veränderte Konstrukte enthalten könnten oder mit gentechnischen Verfahren hergestellt wurden, ist international höchst umstritten. Kennzeichnungsverordnungen gehen i.d.R. einher mit Schwellenwerten. Danach muss nur ein Präsenz von GVO-Segmenten oberhalb eines prozentualen Schwellenwertes ausgezeigt werden. Eine Anwesenheit unterhalb kann als ?unvermeidbare Verschmutzung? toleriert werden. Nach EU-Recht muss nachgewiesen sein, dass die Verschmutzung unbeabsichtigt ist. Der Schwellenwert für die EU liegt bei 0,9 %; die USA, Kanada, Argentinien schlagen in ihrem trilateralen Vertrag für den internationalen Verkehr 5 % vor. Japan hat auch 5 %..

Wenn ein Land für seinen Markt eine Kennzeichnung vorschreibt, gilt das natürlich auch für Importware. Ein Exportland, dass keine Kennzeichnung kennt, kann mit seiner Ware i.d.R. diese Auflage nicht erfüllen, denn es trennt nicht die GVO- von der GVO-freien Ware auf allen Stufen der Verarbeitung und des Transports. Es könnte sich behelfen mit dem Testen jeder einzelnen Schiffladung. Doch setzt das voraus, dass der Verschmutzungsgrad noch nicht allgemein in dem Land so hoch ist, dass es noch recht unverschmutzte Lieferungen geben kann. Die Entscheidung über Kennzeichnung hat mithin wesentliche Auswirkungen auf die Handelspartner.

Die Freihändler betrachten die obligatorische Kennzeichnung von GVO als ein gravierendes Handelshemmnis. Es hat tiefgreifende Implikationen für die Organisation der Produktion und Vermarktung. Deshalb kam die EU-Kennzeichnungsverordnung (COM(2001)425 final) unter heftigen Angriffe durch die USA, Australien, Argentinien und Südafrika, als sie bei den WTO-Komitees zu TBT und SPS notifiziert wurde. Das Gegenargument zur Kennzeichnungspflicht besagt, dass es keine wissenschaftliche Begründung gäbe für die Annahme, dass alle Nahrungsmittel, die GVO enthalten oder aus ihnen entstanden sind, gesundheitsgefährdend sind. Das zweite Argument baut auf die TBT-Verpflichtung, die ?am wenigsten handelseinschränkende Maßnahme? zum Gesundheitsschutz anzuwenden. Danach wäre zu prüfen, ob es auch weniger einschneidende Maßnahmen als die Kennzeichnung gibt, um den gleichen Zweck zu erreichen?

Die Antwort der EU ist, dass es trotz aller Risikobewertungen vor der Zulassung noch immer Unsicherheit gibt über die langfristigen Wirkungen von GVO. Der Vorwurf, die EU hätte weniger handelseinschränkende Alternativen nicht geprüft, basiert auf der eingeschränkten Wahrnehmung, dass Handelsaspekte über Allem stehen. Alternative Maßnahmen zur obligatorischen Kennzeichnung, wie etwa die freiwillige Kennzeichnung von ?GVO-frei?, ist mit vielen Nachteilen verbunden: der Verletzung des Verursacherprinzips, der Umkehrung der Beweislast, dem geringen Grad an Transparenz, der unverhältnismäßige private Kontroll- und Administrieraufwand. Die freiwillige Kennzeichnung gibt es in den USA, Kanada, Argentinien, usw.

Eigentlich ist die EU-Kennzeichnung nicht so sehr eine Maßnahme der Nahrungsmittelsicherheit. Die Kennzeichnungspflicht unterscheidet nicht zwischen verschiedenen Gefahrenstufen von Nahrungsmitteln. Auch Produkte, die gar keine nachweisbaren GVO-Konstrukte enthalten, sind kennzeichnungspflichtig (bis auf tierische Produkte), denn es ist kein Produkt- sondern ein Prozessstandard. Der eigentliche Grund ist Herstellung der Transparenz für die Verbraucher, um Wahlfreiheit zu ermöglichen. Für rechtsgesicherte Wahlfreiheit aber gibt es keine alternative Maßnahme als die der Kennzeichnungspflicht von GVO-Produkten.

Wie steht es mit Kennzeichnung im WTO-Recht? Noch ist die Kommission von CAK, die über die Kennzeichnungsregeln für GVO tagt, zu keinem Ergebnis gekommen. Die Gruppe USA, Kanada, Argentinien usw. wollen die Kennzeichnung auf Sicherheitsbelange beschränkt wissen. Ihrer Meinung nach wäre eine generelle GVO-Kennzeichnung für die Verbraucher ?irreführend?, weil das Label keine relevante Information überträgt. Deshalb sollte sie verboten werden. Die EU hat den Streit jetzt in die Kommission der CAK hineingetragen, indem sie die Wahlfreiheit der Verbraucher als Kriterium verankert sehen will. Eine solche Aufnahme in einen CAK-Codex hätte keinen verpflichtenden Charakter. Ländern dürften dann kennzeichnen, müssen es aber nicht.

Das CPB macht keine Aussage über Kennzeichnung. Die EU beruft sich auf Artikel 11.4: ?Eine Vertragspartei kann eine Entscheidung über die Einfuhr ..nach ihrem innerstaatlichen Recht treffen, wenn die mit dem Ziel dieses Protokolls vereinbar ist.? Die Vereinbarkeit sei lt. EU gewährleistet. Doch der Widerspruch zu der ?Übereinstimmung mit anderen internationalen Verpflichtungen? und der ?wissenschaftlichen Begründung? ist damit nicht ausgeräumt.

Wenn mehre Länder die Kennzeichnungspflicht einführen, ist es nicht so leicht, einen WTO-Prozess gegen ein einzelnes Land zu gewinnen. Neben der EU verlangen auch einige andere Länder die Kennzeichnung, selbst für die Prozesslabels, wie z.B. Indien, Norwegen, Japan, Korea; andere Länder haben sich für die Kennzeichnung ausgesprochen, wie z.B. Kenia, Ägypten, Kamerun, Brasilien.

Die Gentechnikindustrie argumentiert gegen die Kennzeichnung in der gleichen Weise, wie sie es gegen die internationale Dokumentierung bei Schiffsladung tut (vgl. Kapitel 4.5). Sie droht damit, dass das die Kosten für GVO-Ware enorm verteuern würde. Die Entwicklungsländer hätten am meisten darunter zu leiden, denn die seien schließlich auf die Einfuhr von billigen Nahrungsmittel angewiesen. Gleichzeitig ist die Lebensmittelindustrie dabei, überall auf der Welt, wo ihre Supermärkte operieren, Qualitätssicherungssysteme einzuführen. Keiner fragt danach, ob diese Entwicklung für die Verbraucher in Entwicklungsländern wirklich von Vorteil ist. Solange enge Kontrollsysteme für die Wirtschaft gewinnbringend nutzbar sind, werden sie auch eingeführt. Nach Smyth und Phillips nehmen diese Systeme der Qualitätskontrolle und die wachsende Rolle der Zertifizierungs- und Regulierungsagenturen in Bezug auf agrarbetriebliche Vorgänge beständig zu, mit oder ohne GVO-Kennzeichnung.^v Diese Auflagen für die Identitätsbewahrung von Produktlinien, die die Autoren dokumentiert haben, brachten Zusatzkosten mit sich von 15% bis 25 % im Vergleich zu den nicht-zertifizierten Produktlinien. Diese Kosten können erheblich gesenkt werden, wenn die Qualitätsprogramm größere Ausmaße erreichen.

Wenn die versprochenen GVO der zweiten Generation kommen, mit ihren großen ernährungsphysiologischen Vorteile für die Verbraucher oder Verarbeiter, haben die GVO-Eigenschaften sowieso so viel Zusatzwert, dass sich kein Vertreiber eine Produktdifferenzierung mit Kennzeichnung entgehen lassen würde. Oder die GVO-Waren haben solche spezifischen neuen Eigenschaften, wie z.B. pharmazeutische Pflanzen, dass eine Kennzeichnung unbedingt zwingend wird.

2. Trennung und Identitätsbewahrung

Kennzeichnung macht nur Sinn im Zusammenhang mit einer Reihe von anderen Maßnahmen:

• ein System der Identitätsbewahrung der Produktlinien,

• ein System der strikten Trennung bei Produktion und Vermarktung,

• Verordnungen über Toleranzwerte für unvermeidbare Verschmutzung,

• ein Kontrollsystem und Überprüfung durch Probenentnahme,

• ein System der Rückverfolgbarkeit,

• eine Gesetzgebung, die Fragen der Haftung und Entschädigung bei ökonomischen Verlusten regelt, im Fall dass GVO-freie Bestände verschmutzt werden.

Systeme der Identitätsbewahrung in Produktion und Vermarktung (IPPM) sind kompliziert aufzubauen und zu verwalten. I.d.R. werden sie von privaten Firmen gegen Gebühren durchgeführt. Sie sind erfolgreich, wenn sie zu Prämienpreisen am Markt führen, aus denen sich die Kosten leicht erstatten lassen. Ob das bei GVO-freier Kennzeichnung der Fall sein wird, ist noch schwer auszumachen. Das richtet sich nach der Exklusivität der Marktnische und der in ihr bestehenden speziellen Nachfrage- und Angebotsverhältnisse. Im Augenblick hat es den Anschein, dass ein Großteil der Märkte GVO-frei bleiben will. Mit großen Peisaufschlägen ist vorläufig kaum zu rechnen.

Im Fall von einer staatlichen Kennzeichnungspflicht hat der Staat auch für die Regeln der strikten Trennung zu sorgen. Die Bauern und Händler, die GVO-frei bleiben wollen, müssen vor Genfluss durch Transgene geschützt werden. In der EU wird das mit den sog. ?Koexistenzregeln? versucht. Ob die rechtlichen, organisatorischen und physischen Maßnahmen für einen effektiven Schutz ausreichen, muss sich noch zeigen.

Die Toleranzschwellen für die Zulassung von unvermeidbaren Segmenten von Tansgenen in Produkten, die als GVO-frei gekennzeichnet sind, entscheiden über die Kosten des gesamten Systems. Je niedriger die Toleranzschwellen sind, desto schwieriger ist es den Genfluss bzw. die Verschmutzung zu verhindern. Der internationale Streit über diesen Schwellenwert beherrscht auch die Umsetzungsfragen der Dokumentierung von Handelsströmen nach Artikel 18.2 des CPB (vgl. Kapitel 4). Dabei bekommt der Begriff der ?unabsichtlichen Verbringung? von GVO eine besondere politische Aufladung (?adventitious? oder ?unintentional?). Nach EU-Recht ist das zulassen einer Verschmutzung unterhalb selbst des Toleranzwerts von 0,9 % nicht zulässig, wenn die Minimalverschmutzung absichtlich nicht verhindert wurde. Der Schwellenwert gibt nicht das Recht zur Verschmutzung unterhalb dieser Schwelle. Die Verantwortlichen müssten im Streitfall nachweisen, dass sie alles getan haben, um die Anwesenheit von fremden genetischem Material in der Ware zu vermeiden. Damit will man erreichen, dass die Toleranzwerte dazu führen, dass eine Sorgfalt, die nötig wäre, unterlassen bleibt. Bei nicht-zugelassenen GVO gilt eine Toleranzgrenze von Null.

Für die Überprüfung der Richtigkeit der Angaben muss es ein gutes System des Testens und der Kontrolle geben. Die am weitest verbreitete Testmethode ist die der DNR-Vergrößerung mittels der Polymerase Kettenreaktion (PCR) oder des ELISA-Tests für Herbizidresistenz. Das Negativergebnis von PCR zeigt, dass eine bestimmte genetische Komponente nicht vorhanden ist. Die Ergebnisse sind aber nicht völlig zuverlässig. Beide Testverfahren sind nicht uniformiert und verlässlich. Andere Testmethoden für viele experimentell angebauten GVO irgendwo auf der Welt existieren nicht. Wenn man nicht weiß, wonach man suchen soll, kann man auch nichts finden. Es besteht ein großer Bedarf an neuen Testverfahren und international harmonisierten Standards für Testergebnisse. Nur wenn es darüber wissenschaftliche Klarheit gibt, kann auch die Integrität von nicht-GVO-Produkten von Anfang bis Ende bewahrt bleiben. Diese Frage ist auch ein Teil ihres Mandats der Technischen Arbeitsgruppe des CPB zu Artikel 18.2.

Ein Weg, um die Frage der unpräzisen Nachweismethoden zu umgehen, ist die Rückverfolgbarkeit, die in der EU zusammen mit der Kennzeichnung verbindlich ist. Wenn auch GVO-Produktverfahren gekennzeichnet werden müssen, also am Endprodukt nichts nachweisbar ist, bleibt nur die Rückverfolgbarkeit der Ware in der Produktions- und Handelskette, um zu überprüfen, ob die Behauptung stimmt, dass eine GVO-freie Produktionskette eingehalten wurde.

Wenn die Haftungsfrage speziell für GVO rechtlich nicht geklärt ist, werden die Bauern und Händler sich gegenseitig massiv verklagen, wenn GVO-Sequenzen in Ware gefunden werden, die eigentlich GVO-frei sein sollten. Die eigentlichen Inverkehrbringer der Technologie, die Gentechnikkonzerne, können sich vornehm aus dem Dauerstreit raushalten. Das bestehende Produkthaftungsrecht lässt die Technikvermarkter nur haften bezüglich der Produkteigenschaft, d.h. hat das GVO-Saatgut wirklich die Eigenschaften, die es vorgibt zu haben. Die Schäden an den Beständen anderer durch Genfluss oder durch Umweltfolgewirkungen sind von der Produkthaftung nicht abgedeckt. In einem Ozean von 50 Millionen Hektar GVO-Pflanzenbeständen, wie in den USA, und bei beabsichtigter konsequenter Nichttrennung aller Lager- und Transporteinrichtungen, ist für jeden, der sich gentechnikfrei halten will,

das Risiko extrem hoch.

Selbst in einer technisch und logistisch so fortgeschrittenen Gesellschaft, wie die USA, wäre es äußerst schwierig, ein nachträglich jetzt ein System der Trennung effektiv umzusetzen. Der Fall von der Maissorte Starlink hat das deutlich gemacht. Die Praxis der Vermischung von Erntegut ist einfach zu weit verbreitet. Obwohl Starlink nur als Futtermais zugelassen war, fand man Spuren seines Transgens noch Jahre nach der Rückrufaktion in vielen Partien, bis hin zur Nahrungsmittelhilfelieferungen in Ecuador. Die Praxis der offenen Versuchsfelder lässt nichts Gutes ahnen. Nicht-zugelassene Gen-Eigenschaften können sich ausgebreitet haben, ohne dass es irgendjemand merkt. Die Geschichte von Syngentas Bt 11-Mais, der in Europa zugelassen ist, aber über Jahre mit Bt-10-Mais verwechselt wurde, der wegen seines Antibiotika-Resistenzmarkers nicht zugelassen ist, ist wahrscheinlich nur die letzte Spitze eines Eisbergs.

Die Zeichen sind inzwischen international gestellt auf fallbezogener Kennzeichnung und Ausweispflichten in internationalen Schiffsladungen. Für Länder, die eine Kennzeichnungspflicht kennen, ist es wichtig, dass auch im internationalen Handel die Handelswege offen sind für strikt GVO-freie Ware. Z.B. ist Europa sehr abhängig von Sojaimporten aus Amerika. Noch spielt die Kennzeichnung von tierischen Produkten keine rolle. Sollte sie aber kommen, bräuchte Europa riesige Mengen gentechnikfreies Soja. Für eine große Anzahl von Erzeugern sind das umgekehrt auch wichtige Marktnischen, die sich ökonomisch auszahlen. Besonders jetzt im frühen Stadium einer globalen GVO-Einführung, u.U. bei vielen Produkten mit vielen Eigenschaften, ist es noch gut möglich besonders für Entwicklungsländer auf solche Marktnischen zu setzen. Länder, die noch keine Gentechnikgesetze haben und die noch nicht verschmutzt sind und die mit ihren Agrarexporten von dem europäischen Markt abhängig sind, müssten sich genau überlegen, welchen Weg sie gehen wollen.

2. Rückverfolgbarkeit in der internationalen Debatte

Um eine Ware vom Ladentisch zu seinen Ursprung zurückverfolgen zu können, bedarf es eines Systems der Dokumentierung der Vorgänge auf jeder Stufe der Produktion, Verarbeitung und des Handels. Jede Stufe muss auskunftsfähig darüber sein, von woher die Rohstoffe einer bestimmten Partie stammen und wohin die Erzeugnisse verkauft wurden. Gilt das für jedes individuelle Produkt, dann muss das Produkt auch einen Identifizierungscode mit sich tragen, der alle Stufen durchläuft und überall festgehalten ist. Das ist fast nur noch elektronisch machbar. Das bedeutet hohe zusätzliche Kosten für alle Beteiligten. Kennzeichnung und Rückverfolgbarkeit ist sehr aufwendig. Was ist die Alternative? Die Kosten bei Aufdeckung von illegalen Handlungen mit Rückrufaktionen steigen schnell ins Unermessliche und können höher sein als alle Dokumentierungsauflagen. Das sah man deutlich am Beispiel von Stalink.

Die Debatte über Rückverfolgbarkeit ist nicht auf GVO beschränkt. Sie wurde in Europa im Zusammenhang mit konventioneller Nahrungsmittelverseuchung virulent. Die BSE-Krise mit den hirnkranken Kühen, deren infektiöse Fleischteile in die menschliche und tierische Nahrungsmittelkette zurückgelangten, hat es notwendig gemacht, die Landwirtschaftsbetriebe ausfindig zu machen, von denen die kranken Tiere stammten, um dann deren Futterquellen nachzuspüren. Dabei ging es die Suche nach den Tiermehlfabriken, durch die infektiöses Material wieder in den tierischen Kreislauf zurückgelangt ist.

Die EU-Verordnung über Kennzeichnung und Rückverfolgbarkeit von GVO (EC/1830/2003) bestimmt, dass Futter- und Nahrungsmittelhändler ?Systeme und Verfahren installiert haben müssen, die es ihnen erlauben jederzeit die Informationen über die Herkunft ihrer Waren an die zuständigen Behörden auf Anfrage zu geben.? Dabei soll es dieses System ermöglichen, eine bestimmte GVO-Eigenschaft vollständig durch die gesamt Nahrungsmittelkette zurückverfolgen zu können. Diese GVO-Eigenschaft kann am besen mit dem ?Unique Identifier? der OECD beschrieben sein.

Das System geht weit über das hinaus, was in den USA Praxis ist. Entsprechend waren auch die prompten Reaktionen der US-Administration. ?Kommerziell nicht machbar, inkonsistent mit den WTO-Regeln, Milliarden Dollar Verluste für US-Firmen, Handelshemmnis? waren die spontanen Vorwürfe, ausgedrückt in einem Brief von 24 US-Handelsverbänden an die EU-Kommission.

Die Rückverfolgbarkeit dient der Kontrolle und Verifizierung der Kennzeichnung als nicht-GVO. Sie ist ein zusätzlicher Nachweis, wenn andere Sicherheits-, Kontroll- und Testverfahren versagen. Wenn die Rückverfolgbarkeit für Inlandsprodukte gilt, muss sie auch auf die Importprodukte angewandt werden. Sonst gäbe es doppelte Standards, die juristisch unhaltbar sind und Wettbewerbsnachteile für die einheimischen Erzeuger darstellen würden. Auch die Importeure müssten auf Verlangen die Quellen ihrer Produkte im Ausland offen legen können. Dazu sind i.d.R. die ausländischen Anbieter schlecht aufgestellt, wenn entsprechende Systeme dort nicht praktiziert werden. Hierin liegt die handelspolitische Brisanz.

Die Debatte über Rückverfolgbarkeit ähnelt auf internationaler Ebene der über Kennzeichnung. Was ist das Ziel der Rückverfolgbarkeit? Ist es eine Angelegenheit der Risikobewältigung, oder eine der Verbraucherinformation und Authenzität der Produkte? Das eine lässt sich von dem anderen nicht trennen: Was der Sicherheit nutzt, nutzt auch der Transparenz.

Bei der CAK ist eine Diskussion um Begriffe entfacht: Geht es nur um ?Produktauffindung?, oder um ?Rückverfolgbarkeitssysteme?? Für die USA macht das einen großen Unterschied. Nach ihr wäre es hinreichend, wenn jede Stufe in der Vermarktung auskunftsfähig wäre in Bezug auf die Herkunft und die Weiterleitung der Ware, d.h. einen Schritt vorwärts und einen zurück. Wenn die Quelle gefunden werden muss, könnte man auf diese Art Schritt für Schritt zum Ziel kommen. Rückverfolgbarkeit nach EU-Recht geht aber weiter. Die relevante Information muss mit der Ware durch die ganze Produktions- und Vermarktungskette mitwandern.

Die Definition der International Standard Organisation (ISO) zu Rückverfolgbarkeit ist sehr breit angelegt, ähnlich wie die der EU, und wird deshalb von der CAK zurückgewiesen. Der vorläufige Vorschlag der CAK für eine Definition von ?Rückverfolgbarkeit/Produktauffindung? nähert sich eher der US-Version an. Auch wenn die Akzeptanz des Konzepts als Risikobewältigungsmaßnahme zunimmt, ist die CAK weit davon entfernt das Problem zu lösen und sich zu entscheiden. Immerhin geht es um eine sehr grundsätzliche Frage, nämlich ob ein Land Rückverfolgbarkeit verlangen darf als Voraussetzung, dass Nahrung und Futtermittel von ausländischen Herkunft im Inland vertreiben werden dürfen.

Auch Entwicklungsländer haben in den CAK-Diskussion große Besorgnis über die Kosten geäußert, die mit der Einrichtung und Umsetzung von einem Rückverfolgbarkeitssystem einhergehen. Tansania hat sich z.B. dahingehend geäußert, dass sie erst einmal die Implikationen eines solchen Systems in Bezug auf die Machbarkeit und die Kosten studieren müssen, bevor sie Stellung nehmen können. Die Philippinen halten Rückverfolgbarkeitsauflagen nur für akzeptabel, wenn ein konkretes Gesundheitsrisiko vermutet werden kann und es keine Alternativen gibt, um mit dem Risiko umzugehen. Indonesien hat sich ähnlich geäußert. Das Land möchte nur seine Zustimmung geben für Fälle, bei denen ein sofortiger und vollständiger Rückruf notwendig werden könnte. Als verbraucherpolitisches Instrument oder zu Zwecken des Tierschutzes hält es Indonesien aber für ein potentielles Handelshindernis. Thailand würde gleichwertige Alternativen, die auch die ökonomischen Auswirkung auf Entwicklungsländer berücksichtigen, vorziehen. China zieht ein Rückrufmechanismus vor. Indien schlug vor, das der Umfang der Rückverfolgbarkeit im Zusammenhang mit dem Zulassungsverfahren einer GVO eng begrenzt werden muss; das Instrument sollte auf verarbeitete Nahrungsmittel begrenzt werden und lediglich als Umsetzungsinstrument bei Rückrufaktionen dienen.^vi

Es ist verständlich, dass ein Land wie Indien, mit Hunderten von Millionen Kleinstbauern, die landwirtschaftlichen Rohstoffe von der Rückverfolgbarkeit ausklammern will. Auf diesen Kleinstbetrieben wären die Auflagen für die Dokumentierung niemals zu gewährleisten. Gleichzeitig ist eine solche kleinstrukturierte Landwirtschaft eine mögliche Quelle für GVO-Kontamination. Werden die Kleinbauern ausgenommen, macht Rückverfolgbarkeit wenig Sinn. In Kleinbauerngesellschaften der Entwicklungsländer können Systeme der Dokumentierung, Zertifizierung und der Betriebsüberprüfung nicht funktionieren. Dann kann aber auch die Verifizierung, das Monitoring, potentielles Risikomanagement und Rückrufaktionen auch kaum machbar sein. Fragt sich, ob unter diesen Umständen die Einführung von GVO überhaupt verantwortet werden kann.

Die gesamte Diskussion der CAK über Rückverfolgbarkeit geht aber an dem Kern der Sache vorbei. CAK ist nicht dafür zuständig, souveränen Ländern vorzuschreiben, wie sie ihre einheimischen Sicherheitsauflagen und Verifizierungssysteme einrichten. In den Handelsbeziehung ist ein Land auch nicht daran interessiert, den Ursprung einer Ware bis tief in das Innere eines anderen Lande zurückzuverfolgen. Es reicht, die Importfirma im eigenen Land dingfest zu machen. Das kann durch die interne Rückverfolgbarkeitsregel und die Importzulassung erfolgen. Wenn der Importeur den Exporteur eines anderen Lande für einen Betrug haftbar machen will, und dieser wiederum seine Zulieferer, ist das eine Frage des privaten Haftungsrechts. Ersatz für internationale Harmonisierung von Rückverfolgbarkeitsregimen ist also ein gutes internationales Haftungsregime. Das würde die Frage der grenzüberschreitenden Verantwortlichkeit viel einfacher lösen. Wie EURO COMMERCE, der Dachverband des EU-Internationalen-, Einzel- und Großhandels sich geäußert hat: ?Händler können sich nur auf die vertragliche Bestätigung von Papierdokumentation und den Audit-Berichten der Zulieferer verlassen. Nur theoretisch könnten sie für die falsche Kennzeichnung von Waren zur Verantwortung gezogen werden. Deshalb begrüßen sie komplette Informationen von den Zulieferern und eine angemessene Dokumentierung durch verpflichtende Rückverfolgbarkeit.?^vii Es besteht kein Grund dafür, dass Regierungen und internationale Organisationen komplizierte internationale Standards für Rückverfolgbarkeit aufsetzen und die Kosten für die Administrierung solcher Systeme übernehmen, wenn das die Verantwortung des privaten Sektors ist. Es sei denn, man will indirekt damit die internationale Verbreitung von GVO fördern.

Die Kompromisslinie, die CAK ansteuert, ist Rückverfolgbarkeit nur dann zu legitimieren, wenn

• sie fallbezogen ist,

• strikt auf Lebensmittelsicherheit beschränkt,

• nur die Dokumentierung Schritt vorwärts/Schritt rückwärts auf jeder Handelsstufe verpflichtend macht,

• auf bestimmte Teil der Nahrungsmittelkette und des Ernährungsbereichs beschränkt ist.

Ob das ein tragbares System sein dürfte, bleibt zu bezweifeln. Den Vorschlägen liegt die Annahme zugrunde, dass Vorsorge beschränkt werden kann. Doch niemand weiß, wo und wie ein potentieller Lebensmittelskandal mit GVO ausbrechen kann. Wenn der potentielle Betrug, Schaden oder Panikreaktion an einer Stelle ausbricht, die von der eingeschränkten Rückverfolgbarkeit nicht abgedeckt ist, wird das Vertrauen der Gesellschaft in das gesamte Biosicherheitssystem der Regierung und das der internationalen Organisationen zusammenbrachen. Die Gentechnikbranche als Ganze hat die Folgen der Marktreaktion zu tragen. Deshalb ist es im Interesse der einzelnen Gentech-Firma, dass ein funktionierendes Rückverfolgbarkeitssystem eingeführt wird.

4.3. Datenbanken und << Unique Identifier >>

Die Vertragsstaatenkonferenz der CPB hat in Kuala Lumpur einen weitreichenden Beschluss gefasst, der einem Ansinnen der EU entgegen kam. Artikel 18.2 von BSP verlangt, dass alle GVOs, die importiert werden, als solche kenntlich gemacht werden. Die geforderte ?deutliche Unterlage, aus der hervorgeht, um welchen LMO es sich handelt?, wurde jetzt dahingehend interpretiert, dass dafür ein ?Transformationsereigniscode? herangezogen werden soll, der ? falls vorhanden ? ein ?spezifischer Erkennungsmarker? (unique identifier) sein kann. Die Vertragsstaatenkonferenz appelliert an die Mitgliedsregierungen ?to apply, as appropriate, the OECD Unique Identifiers for Transgenic Plants to LMOs under the Protocol, without prejudice to the possible development and application of other systems?.¹ Dieser Beschluss bezieht sich darauf, dass das Dokumentationssystem für GVOs der OECD und das des Biosafety Clearing House miteinander harmonisiert werden sollen.

Die Überlappung von verschiedenen Datenbanken und ihre Koordination ist inzwischen zu einem Problem geworden. UNEP hat sich hier als erste UN-Organisation hervorgetan und schon im Zusammenhang mit seinen ?International Technical Guidelines for Safety in Biotechnology? ein allgemeines Informationsaustauschsystem geschaffen. Darin wurden auch alle relevanten Daten gesammelt, die einen Bezug zu Sicherheitsfragen, Risikoanalyen, Risikomanagement und allgemeine Forschung zu GVO aufweisen. Sowohl die Guidelines als auch dieses Informationssystem hat seine guten Dienste geleistet, bis das CPB in Kraft trat. Dann wurden beide im Grunde abgelöst von den CPB-Vorschriften und dem Biosafety Clearinghouse, das die CPB schuf.

Es gibt noch eine Reihe weiterer Datenbanken, deren Status und Nutzen unklar ist, wie z.B. UNIDOs Biosafety Information Network and Advisory Service (BINAS), ICGEB Biosafety Bibliographic Database, UNEP Microbial Strain Data Network (MSDN) und die OECD-Datenbasis. Wenn gleiche Daten mehrfach unter anderem Namen gespeichert werden, wird es zu Verwirrungen kommen. Die UNEP-Mitgliederversammlung hat sich diese Sorge zueigen gemacht und folgenden Beschluss gefasst: To explore with other United Nations and international bodies the mutual sharing of information about organisms with novel traits that is contained on international databases and

the rationalization of these databases, in order to avoid the

duplication of sources of information and the need for the

multiple entry of data;

Kurz vorher hat die EU eine Verordnung erlassen (EC No. 65/2004), die ein System für die ?Entwicklung und Zuweisung spezifischer Erkennungsmarker für gentechnisch veränderte Organismen? (Unique Identifier) vorschreibt. Die wichtigste Angabe dieses Erkennungssystems ist die Erfassung des spezifischen Transformationsereignis, das Gegenstand der Zulassung für die Inverkehrbringung war. Als Ziel nennt die Verordnung: ?dass gemeinschaftsweit und international eine einheitliche Darstellung gewährleistet ist.? (Präambel, Punkt 3). Die EU verpflichtet sich auch in der Verordnung, dass sie sich mit internationalen Gremien auf ein gemeinschaftliches System festlegen will. Sie schlägt die Biotrack-Produktdatenbank der OECD vor, die aber auch mit der Datenbank des Biosafety Clearing House (BSCH) des CPB abgestimmt werden muss.

Was hat es mit dem Spezifische Erkennungsmarker (Unique Identifier) der Biotrack-Produktdatenbank der OECD auf sich? Beide wurden im Februar 2002 bei der OECD eingerichtet. Es handelt sich hierbei zunächst nur um eine neunstellige Buchstabennummer als Code für ein transgenes Ereignis. Die Nummer wird auf Antrag vergeben. Sie kann bei der Zulassung zur Inverkehrbringung überall auf der Welt und bei allen weiteren Identifizierungen verwendet werden. Der Code wird sowohl für lebende Pflanzen als auch für Nahrungs- und Futtermittel vergeben. Dieses Dokumentationssystem wurde eingerichtet, um Verwirrung zu vermeiden, wenn unterschiedliche Zulassungsbehörden auf der Welt Informationen über den gleichen genetisch veränderten Organismus anfordern oder austauschen und dafür unterschiedliche Namen oder Beschreibungen gebraucht werden. Diese Übersichtlichkeit wird besonders im Zusammenhang mit der grenzüberschreitenden Verbringung von GVO notwendig. Es kommt der Tatsache entgegen, dass mehr und mehr Informationen über die Sicherheit von zugelassenen GVO im Internet verfügbar werden. Gleichzeitig wurde diese Dokumentation eingerichtet, um den Zulassungsprozess für die Antragsteller leichter zu machen. Antragsteller können schon vor der Zulassung einen Erkennungsmarker für ihre Innovation erhalten. Diese Ziffernnummer kann dann auch im Anerkennungsprozess das Verfahren durch die verschiedenen Zulassungsbehörden und Prüfungen hindurch erleichtern. Wenn zugelassen, kann der Erkennungsmarker dann in die OECD Biotrack-Produktdatenbank aufgenommen werden.

In Kuala Lumpur wurde eine ?offene technische Arbeitsgruppe von Experten? installiert, die Vorschläge unterbreiten soll, wie die Identität von GVO in internationalen Lieferungen kenntlich zu machen ist. Das Mandat umfasst:

• Art der Begleitdokumente,

• Inhalt der Begleitdokumente,

• wie und inwieweit die Spezifischen Erkennungsmarker herangezogen werden müssen,

• welche Schwellenwerte für das nicht beabsichtigte und zufällige Vorhandensein von fremden DNR-Segmenten im internationalen Handel gelten sollen,

• Überprüfung der bestehenden Stichprobenmethoden und Techniken zum Überprüfen von fremden DNR in einer Ware mit dem Ziel der internationalen Harmonisierung.

Der Entwurf soll einer möglichen Entscheidung zu diesen Fragen auf der nächsten Vertragsstaatenkonferenz (in 2 Jahren) dienen. Wie üblich geht der Arbeitsgruppe eine Konferenz voraus, die von der Bundesregierung im Nov. 2004 ausgerichtet wird. ² Dieser Prozess dürfte mit der politisch umstrittenste sein, der demnächst auf internationaler Ebene zum GVO-Regulierung abläuft.

2. Internationale Unterstützung für Kapazitätsaufbau

Für die Entwicklungsländer (und die Transformationsländer) war bei den Verhandlungen um das CPB von Anfang an wichtig, welche Unterstützung sie bei dem Kapazitätsaufbau erhalten können. Diese Länder fühlen sich nur dann in der Lage mit den Fragen der neuen Technologie adäquat umzugehen, wenn sie dazu die notwendigen Voraussetzungen in Form von Wissen, juristische Regelwerke, Institutionen und Verfahren erlangen.. Dazu fehlen aber weitgehend die Ressourcen. Das CPB trug diesem Bedarf Rechnung, indem es den Artikel 22 (Kapazitätsaufbau) und den Artikel 28 (Finanzielle Mittel) schuf. Damit soll den Entwicklungsländern geholfen werden auch mit den Rechten und Pflichten aus dem CPB richtig umzugehen.

Bei der 1.Vertragsstaatenkonferenz des CPB 2004 in Kuala Lumpur wurde denn auch eine ?offene technische Arbeitsgruppe? mit unbegrenzter Mandatsdauer eingerichtet, die das Mandat hat, allen Fragen dieses Kapazitätsaufbaus nachzugehen. Eine der Aufgaben der Arbeitsgruppe ist es, einen vernünftigen Rahmenplan über die Defizite, den Bedarf und viele technische Einzelfragen aufzubereiten, der dann der finanziellen Förderung durch GEF (Global Environmental Facilities) für eine dritte Phase des schon laufenden Programms dienen kann.

Maßnahmen zum Kapazitätsaufbau mit internationaler Hilfe begannen nicht erst mit dem Inkrafttreten des CPB. Davor hatte schon die III. Vertragsstaatenkonferenz der CBD 1995 beschlossen, dass Biosicherheit enorm wichtig sei und empfohlen, dass sich die Staaten einen nationalen Rahmen für Biosicherheit geben sollten. Die ?Technical Guidelines on Biosafety?, die als quasi Vorgänger des CPB von UNEP entwickelt worden waren, sollten den inhaltlichen Rahmen abstecken. UNDP hatte daraufhin mit Finanzierung durch GEF ein Dreijahresprogramm durchgeführt, das sog. ?UNEP/GEF Pilot Biosafety Enabling Activity Project?. Durch dieses Projekt sollten sich 17 Entwicklungsländern musterartig einen nationalen Biosicherheitsrahmen schaffen. Dieses Pilotprojekt wurde 1999 abgeschlossen.

Danach bauten die Aktivitäten auf dem CPB auf, selbst wenn es noch nicht in Kraft getreten war. Das ICCP (Intergovernmental Committee of the Cartagena Protokoll), das Übergangsgremium für die CPB bis zu dessen völkerrechtliches Inkrafttreten 2003, übernahm die Federführung. Es schloss sich dann im Jahr 2001 das 2. dreijährige Programm von UNEP/GEF ?National Biosafety Framework? an, das mit 38 Mio. US $ ausgestattet war; der Evaluierungsbericht des Pilotprojekts aber hatte den Bedarf auf 65,8 Mio. $ veranschlagt, d.h. das Programm war gemessen an dem geschätzten Bedarf völlig unterfinanziert. 100 Entwicklungsländer haben von dieser 2. Phase angeblich profitiert, davon 33 afrikanische, 35 asiatisch-pazifische, 17 osteuropäische und 28 lateinamerikanische Länder. Das Hauptziel ist es: ?die Vorbereitung von Rahmenbedingungen zur biologischen Sicherheit, in Übereinstimmung mit den Vorschriften des DPB?.^viii Auch heute noch ist GEF der Hauptfinanziér für den Kapazitätsaufbau. UNEP ist weiterhin ? heute neben vielen anderen Akteuren - eine der wichtigsten Durchführungsorganisationen.

Beim Kapazitätsaufbau allgemein geht es um finanzielle und technische Hilfe, damit die Mitgliedsländer eines internationalen Vertrags die ?Fähigkeit haben, ihre Aufgaben im Rahmen der Anliegen des Vertrags effektiv, effizient und nachhaltig durchführen zu können.?³ Er sollte sich an folgenden Mindestvoraussetzungen orientieren:

1.) Erhebung des Bedarfs eines Landes zu dem Thema,

2.) Aufbau und Stärkung der staatlichen Institutionen und des Rechtsrahmens,

3.) Entwicklung des Humankapitals (Bildung, Ausbildung),

4.) Entwicklung der wissenschaftlichen Grundlagen und eines Informationsmanagements,

5.) Überprüfung von Voraussetzungen für einen Technologietransfer.⁴

Schon der Evaluierungsbericht der Pilotphase hat als einen der ersten Punkte festgestellt: ?Viele Länder und Geber haben nicht getrennt zwischen dem Ziel, die Technologie zu fördern, und dem Ziel, die Sicherheit zu überwachen und einzuschätzen?. ⁵ Im Vergleich dazu ist das Mandat des CPB für den Kapazitätsaufbau eindeutig nur auf den Biosicherheitsaspekt und den Transfer von Technologien zur verbesserten Sicherheitsüberwachung beschränkt. Dennoch bleibt es nicht aus, dass bei der Vielzahl der Geberorganisationen, die sich zum sogenannten Kapazitätsaufbau anbieten, auch viele den Kapazitätsaufbau als trojanisches Pferd nutzen, um die Technik selbst zu fördern. Die Missbrauchsmöglichkeit von Kapazitätsausbau zur politischen Einflussnahme und Lobbyarbeit ist groß. Auch ist die Abhängigkeit vieler Entwicklungsländer von dem Fachwissen und ?rat von Experten aus den Industrieländern erheblich. So helfen oft Wissenschaftler aus den GVO-exportierenden Staaten armen Importstaaten bei der Entscheidungsfindung, ob ein GVO aus dem eigenen Land in dem Importland zugelassen werden soll oder nicht. Es bleibt nicht aus, dass die angeblich so neutrale Kapazitätsbildung unter politischen Druck zur Durchsetzung wirtschaftlicher Interessen gerät.

Ihrem Selbstverständnis nach muss die Kapazitätsbildung streng neutral vorgehen und sich voll und ausschließlich in den Dienst des Empfängerlandes stellen. Die Prinzipien der OECD zur Kapazitätsbildung besagen:

1.) Alle Aktivitäten müssen von den konkreten landesbedingten Eigenarten und Wünschen ausgehen.

2.) Die Bedingungen des Landes (hier: Biotechnologie einzuführen und zu nutzen) müssen durch eine eingehende Analyse erörtert werden.

3.) Dabei müssen alle beteiligten gesellschaftlichen Gruppe einbezogen werden.

4.) In dem Ausmaß, wie der Kapazitätsaufbau voranschreitet, muss sich die ausländische Unterstützung zurückziehen.⁶

Es gibt eine Vielzahl an Geberorganisationen, die Entwicklungsländern eine Unterstützung bei der Umsetzung des CPB anbieten. Zum Einen sind es die internationalen Organisationen, wie UNEP, UNDP, UNIDO,FAO, GEF, Weltbank, CGIAR, Regionale Entwicklungsbanken, BSCH; zum anderen sind es die vielen bilateralen staatlichen Hilfen und Kontakte von Entwicklungsministerien, Fachministerien, staatlichen Aufsichtsbehörden und wissenschaftlichen Einrichtungen; schließlich kommen noch viele private Stiftungen ins Spiel, NGOs, die Privatindustrie, Fachverbände. (vgl. Kapitel 3.4) Das Problem für ein Land ist es, diese unterschiedlichen Einflussfaktoren und Hilfen von Außen so zu koordinieren, dass sie sich in einer koordinierten Weise in einen nationalen Biosicherheitsrahmen einordnen. Dazu benötigt das Land eine Strategie: Es muss wissen, was es will.

Welche Schwerpunktverlagerung durch private Einflussnahme aufkommen kann, vergegenwärtigt z.B. der Mittelverleich: während UNEP/GEF nur 38 Mio. US $ für 100 Länder zur Verfügung hat, legt das CGIAR (System der internationalen Agrarforschungszentren) einen Plan auf, der ?Harvest Plus Plan? heißt, und 100 Mio. US $ umfasst; davon kommen allein 25 Mio. $ von bill und Melinda Gates Stiftung. Dieser Plan soll die 2. Generation der GVO für Entwicklungsländer einleiten, einschließlich der dazu gehörigen Biosicherheitsfragen.

Was die internationale Zusammenarbeit bei der Kapazitätsbildung zu Biosicherheit im Gegensatz zu anderen Themen auszeichnet, sind laut IPPC:

1.) eine starke Betonung von Partnerschaften (z.B. zwischen Wissenschaftlern, staatlichen Aufsichtsbehörden, NGOs),

2.) eine erhebliche Beteiligung von der Privatindustrie,

3.) die schnelle Entwicklung internationaler Informationsnetzwerke,

4.) das große Potential, das darin besteht, dass in der Süd-Süd-Zusammenarbeit regionale Netzwerke entstehen.⁷

Diese Chancen sind zugleich Herausforderungen, die die Sache nicht leichter machen, aber zu erheblichen Einsparungen und Effizienzgewinnen führen können.

Das größte Hilfsinstrument hat sich das CPB durch die Einrichtung des Biosafety Clearinghouse Mechanismus (BSCH) selbst geschaffen. Aber es ist nur so gut, wie er mit den nötigen Finanzmitteln ausgestattet wird.

Besonders wichtig z.B. für die Staaten Afrikas, den kleiner Inselstaaten, den armen Transformationsländern oder den LDCs ist die Frage, ob Mittel dadurch gespart werden können, dass die Staaten auf regionaler Ebene eng in Sachen Biosicherheit zusammenarbeiten. Dann braucht nicht jeder Staat für sich die gesamte Infrastruktur für die Regulierung aufbauen. Die Vorteile einer solchen regionalen Zusammenarbeit sind groß, weil der Kostenaufwand für das gesamte Gesetzgebungsverfahren, für die wissenschaftlichen Einrichtungen zur Risikobewertung und ?überwachung und für die internationalen Abstimmungen und Informationsübertragungen sehr hoch ist. Gleichzeitig ist aber dieser Themenbereich politisch so hochsensibel, dass es Staaten schwer fällt, ihre Souveränität auch nur teilweise aufzugeben und in die Hand von Regierungszusammenschlüssen zu geben. Die internationalen Gentech Firmen wünschen sich nicht sehnlicher, als zentralisierte überstaatliche Zulassungsstellen und Verfahren. Sie nutzen in ihrer Capacity Building/Lobbyarbeit das Argument reiflich.

Überstaatliche Harmonisierung des Zulassungsverfahrens von GVOs notgedrungen ihre Grenzen. Auch die Entwicklungsländer schätzen die Chancen und gefahren der Gentechnik völlig unterschiedlich ein. Das gilt z.B. im Hinblick auf die gegenwärtige und zukünftige Rolle, die die Biotechnologie in einem Land spielen soll, auf die Bedeutung der Agrobiodiversität und das Bewusstsein der Gesellschaft über ihren Wert, auf die Bewertung der Verbraucherfragen, der Risikoaversion oder der Ernährungssituation in einem Land. Die Unterschiedlichkeit, in der die 7 Staaten des südlichen und östlichen Afrikas auf die Lieferung von GVO-Nahrungsmittelhilfe 2002 reagiert haben, deutet die mögliche Problematik eines einheitlichen Politikrahmens in dieser Region Afrikas an. Während z.B. Sambia kategorisch die Lieferungen zurückgewiesen hat, haben Mosambik und Zimbabwe nur Maismehl als Nahrungsmittel akzeptiert; Malawi und Swaziland haben keine Auflagen gemacht.

Z.B. brauchen Länder wie Kenia, die auf GVO-Technologie setzen - sowohl auf einen eigenen Biotechnologiesektor als auch auf Importe - eine umfangreichere Regulierung, als z.B. ein Land wie Sambia, das sich bei GVO sehr zurückhalten will. Oder ein Land wie Äthiopien, das ein wichtiges Ursprungsland für viele Nahrungsmittelkulturen ist, wie z.B. bei Gerste, Teff, Kaffee, und dessen Bevölkerung großen Wert auf die lokale Pflege des eigenen traditionellen Saatguts legt, wird eine restriktivere Zulassungspolitik gegenüber GVO fahren, als ein landwirtschaftlich wenig ausdifferenziertes Land, wie z.B. die Zentralafrikanische Republik.

Einige Funktionen könnten leichter regionalisiert werden als andere, ohne zu viel Selbstständigkeit aufzugeben. Die wissenschaftlichen Einrichtungen zur Risikoüberprüfung, unabhängige Begutachtung von Testergebnissen der Privatwirtschaft, Laboranalysen, Beratung in Bezug auf die sozio-ökonomische Begleitung ließen sich wahrscheinlich leicht regional organisieren. Unbedingt national bleiben müssen wahrscheinlich die Zulassungsverfahren selbst, die nationale Gesetzgebung, effektive Überwachtungssysteme, das Monitoring, die Abläufe und Strukturen im Hinblick auf das ?Advanced Informed Agreement? der CPB, die Beteiligung der Zivilgesellschaft, die Mitarbeit an der weiteren Ausgestaltung des internationalen Regulierungsrahmens, u.a. Aber auch bei diesen Themen macht eine gute regionale Abstimmung und verbesserte Informationsflüsse Sinn, auch wenn ein einheitlicher Politikrahmen fehlt.

Eine Chance besteht in der gemeinsamen Anlehnung an ein einheitliches Modellgesetz für eine größere Region. Z.B. hat die Afrikanische Union ein Afrikanisches Modellgesetz zur Gentechnikpolitik entwickelt und auf der 74. Generalversammlung in Lusaka im Juli 2001 verabschiedet.^ix Das Gipfeltreffen der Afrikanischen Union hat im Juli 2003 in Maputo die afrikanischen Länder ermutigt, dieses Modellgesetz als Basis für die eigenen Gesetzgebungsverfahren zu nutzen. Ein solcher gemeinsamer Rahmen würde auch die internationale Verhandlungsstärke der Staatengruppe stärken, z.B. bei der internationalen Hilfe zum Kapazitätsaufbau, im Fall der Anfechtungen des eigenen Gesetzes wegen Widersprüchen mit anderen internationalen Verträgen, bei der gemeinsamen Einführung von konsistenten hohen Sicherheitsstandards für Risikobewertung und bei Vorgaben für eine einheitliche Vorgehensweise gegenüber den Exporteuren/Importeuren von GVO. Kleine Staaten würden weniger erpressbar sein gegenüber ausländischem Druck.

Das Modelgesetz übernimmt Schutzmassnahmen, die über den vereinbarten Minimumstandard des CPB hinausgehen. Das Verfahren zur Risikobewertung ist wesentlich rigoroser, um Afrika als Zentrum der biologischen Vielfalt und Ursprungszentrum für viele Kulturpflanzen besser zu schützen. Das Vorsorgeprinzip ist strikt ausgelegt: Wenn Risiko nicht ausgeschlossen werden kann, muss die Zulassung verweigert werden. Es umfasst alle wesentlichen Elemente für ein Haftungs- und Wiedergutmachungssystem, sowohl für Gesundheits- Umwelt- und ökonomische Schäden. Eine Unterscheidung zwischen GVO-Saatgut und GVO-Nahrungsmittel (FFP) ? so wie es das Cartagena Protokoll vornimmt ? kennt das Modellgesetz nicht. Der Import von GVO Nahrungsmittelhilfe wird nur zugelassen, nachdem das Empfängerland eine sorgfältige Abwägung darüber getroffen hat, ob der Import sicher ist, zu nachhaltiger Entwicklung beiträgt, keine nachteiligen sozio-ökonomischen auswirkungen hat und mit den ethischen Werten, Anliegen der Gemeinschaften übereinstimmt und traditionelles Wissen und Techniken nicht untergräbt.^x

Kein Wunder, dass das Afrikanische Modellgesetz ein rotes Tuch für die Gentechnikbefürworter in Afrika ist. Der Kampf um die Biosicherheitsgesetze ist besonders virulent in Afrika, weil dort die Skepsis auf Regierungsseite sehr hoch ist, Afrika kaum bisher nationale Gentechnikgesetzgebung hat bis auf 3 Länder (SAR, Kenia, Ägypten), und weil sich hier die These beweisen muss, ob Gentechnik etwas zur Hungerbekämpfung austrägt.

Die großen Anstrengungen von US-AID (US Entwicklungshilfeministerium) beim Kapazitätsaufbau in Afrika hat ein heimliches Ziel: Die afrikanische Staaten davon abzubringen, diesem Entwurf der AU als Modell zu folgen. So fördert USAID viele Initiativen in Afrika: Z.B. hat es ASARECA gegründet (Association to Strengthen Agricultural Research in East and Central Africa), ebenso ABSP (Agricultural Biotechnology Support Project) mit 7 Ländern der SADC-Region (Southern African Development Community), fördert das Program for Biosafety Systems (PBS) in einigen West und Ostafrikanischen Staaten mit 14,8 Mio. $. Es hat deutlich den Anschein, als ob die US-Regierung und die US Gentech-Industrie zusammen eine konzertierte Strategie in Afrika verfolgen, um die Vorbehalte gegen Gentechnik auf diesem Kontinent zu brechen. Ein nützliches Instrument ist ihnen dabei NEPAD, die Neue Entwicklungsinitiative für Afrika. Sie gründete einen Beratungsausschuss mit dem Ziel: den Handel mit GVO-Produkten zwischen den afrikanischen Staaten zu erleichtern, indem die Biosicherheitsregulierung zwischen den Staaten harmonisiert werden.?^xi Ende Juni 2004 hatte die Regierung 15 westafrikanische Staaten nach Ouagadougou/Burkina Faso eingeladen, um über Biosicherheit und Biotechnologie zu reden. Anschließend zeichnete die US-Administration einen Vertrag mit Burkina Faso über den Erprobungsanbau von Bt-Baumwolle in dem Land. Es ist widersinnig, dass die USA, die selbst nicht Mitglied des CPB sind und CPB offen zu unterminieren versuchen, der Hauptfinanzier ist für Capacity Building in Afrika, das angeblich dazu dienen soll, das CPB in nationale Gesetzgebung umzusetzen.

Widersinnig ist auch, dass die EU und ihre Mitgliedsstaaten, die Mitglied und Hauptpromotoren des CPB sind und deren Gentechnikgesetze wesentlich vom CPB gedeckt werden, sich kaum beim Capacity Building in Afrika als Gegenpol zur einseitigen US-Beeinflussung engagieren. Soweit den Autoren bekannt, hat lediglich die Bundesregierung Deutschland ein Projekt durch die GTZ in Höhe von 2 Mio. ? aufgelegt, um die AU bei ihren Bemühen zu unterstützen, ihr Modellgesetz den afrikanischen Regierung nahe zu bringen.

2. Schlussfolgerungen

Ein konsistenter Rechtsrahmen zur Biosicherheit auf internationaler Ebene fehlt. In dem Flickenteppich der internationalen Regulierungen gibt es Widersprüche vor allem zwischen den WTO-bezogenen Abkommen, die für die Gentechnik die Grenzen offen halten wollen, und den umweltbezogenen Abkommen, die das Vorsorgeprinzip hoch halten. Mit dem völkerrechtlichen Inkrafttreten des Cartagena Protokoll zur Biologischen Sicherheit scheint das Pendel jetzt mehr zugunsten der Umweltbelange auszuschlagen. Codex Alimentarius und IPPC haben Entscheidungen getroffen, die in wesentlichen Elementen der Vorsorgelogik folgen. Doch die Diskussionen sind noch nicht ausgestanden. Wo der globale Rahmen sich hinbewegt, ist noch offen. Es tobt gerade besonders ein Kampf um die Beeinflussung der afrikanischen Regierungen, um sie entweder eher bei ihrer nationalen Gesetzgebung zugunsten hoher Biosicherheitsstandards einzunehmen, oder eher für die Förderung und leichten Anwendung der Gentechnik.